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    備受能源業(yè)界矚目的《中華人民共和國可再生能源法》于今年第十屆全國人大常委會第十四次會議通過，將于2006年1月1日起施行。該部法律是一部關(guān)系國家能源和環(huán)境安全，關(guān)系國家可持續(xù)發(fā)展的重要法律。它為推進我國可再生能源的開發(fā)利用提供了明確的政策支持和良好的制度保障。這部法律規(guī)范了政府、企業(yè)和公眾等各類法律主體在可再生能源開發(fā)利用方面的權(quán)利與義務(wù)，確立了政府推動和市場引導相結(jié)合的可再生能源發(fā)展機制，規(guī)定了一系列重要制度和措施。本文將就法律出臺的背景，立法中體現(xiàn)的促進可再生能源發(fā)展的具體措施等做簡要介紹。
出臺背景
    我國是世界上能源生產(chǎn)和消費大國，但我國能源資源有限，常規(guī)能源資源僅占世界總量的10.7％，人均能源資源占有量遠低于世界平均水平。隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，對能源的需求量將越來越大，預計到2020年，我國一次能源需求將達25～33億噸標準煤，將是2000年的2倍，能源供需矛盾將日益顯現(xiàn)。
    分析我國中長期能源供需形勢可以看出，我國的能源發(fā)展將長期存在三大矛盾：大量使用煤炭與環(huán)境保護和減排溫室氣體的矛盾；大量消耗優(yōu)質(zhì)能源和國內(nèi)油氣資源短缺的矛盾；大量進口石油天然氣和能源安全的矛盾。如果說到2020年我國能源供需矛盾存在著巨大壓力但這種矛盾還是可以克服的話，2020年之后的我國能源供需矛盾將是一種真正的嚴峻挑戰(zhàn)。唯有采取強化節(jié)能、大幅度提高能源效率和各種資源的綜合利用效率；積極利用國際資源，特別是油氣資源；大力發(fā)展可再生能源，才是緩解這三大矛盾，應(yīng)對嚴峻挑戰(zhàn)的根本出路。
    目前，發(fā)達國家可再生能源的地位得到很大的提升，已從原來的補充能源上升到戰(zhàn)略替代能源的地位，發(fā)展可再生能源的目的已經(jīng)演變?yōu)楸Ｕ夏茉窗踩p少環(huán)境污染和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。1997年歐盟率先制定了《可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略白皮書》。首次提出了到2050年可再生能源在能源消費總量中達到50％的比例的戰(zhàn)略目標，這一戰(zhàn)略目標在2004年舉行的波恩世界可再生能源發(fā)展大會上進一步得到確認。英國和德國提出了2020年可再生能源將在其能源消費中占據(jù)20％的具體承諾和行動計劃。
    然而，我國可再生能源的開發(fā)和利用，還存在諸多矛盾和問題發(fā)展速度和國民經(jīng)濟發(fā)展的基本需要還不適應(yīng)。我國可再生能源發(fā)展所面臨的首要問題是國家缺乏明確的發(fā)展目標和戰(zhàn)略政策，缺乏可實施的法律制度以及配套的相關(guān)技術(shù)標準體系，由此難以給可再生能源這一新興技術(shù)和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造一個比較穩(wěn)定的市場環(huán)境，相應(yīng)地也就難以形成可以有效吸引國內(nèi)外投資的獨立產(chǎn)業(yè)。就國內(nèi)外經(jīng)驗而言，這是可再生能源發(fā)展，特別是初期發(fā)展階段不可缺少的條件。如在并網(wǎng)可再生能源發(fā)電特別是風力發(fā)電領(lǐng)域，主要問題和障礙是缺乏穩(wěn)定的強制并網(wǎng)和有效分攤費用的可再生能源電力政策。盡管不同部門提出了一些政策，例如風電并網(wǎng)、優(yōu)惠貸款。稅額減免等，但這些政策缺乏法律效力，相互不協(xié)調(diào)，事實上很難實施，加之可再生能源發(fā)電還不能與常規(guī)能源，特別是缺乏嚴格環(huán)境約束的煤電進行競爭并網(wǎng)可再生能源發(fā)電就很難從示范和小規(guī)模商業(yè)化階段進入較大規(guī)模商業(yè)化階段，從而使可再生能源發(fā)電同常規(guī)能源發(fā)電展開競爭。
    在這和情況下，可再生能源的發(fā)展就需要國家明確發(fā)展目標，建立落實發(fā)展目標的法律制度和相應(yīng)的投資、稅收、價格、財政等方面的激勵政策。另外，從可再生能源市場發(fā)展的角度，政府在促進可再生能源發(fā)展的過程中被賦予哪些權(quán)利和義務(wù)，可以采取哪些促進和限制措施，各種可再生能源開發(fā)利用的市場主體具有哪些權(quán)利和義務(wù)，都需要在法律上予以明確，以強化政府職責，增強市場主體發(fā)展可再生能源的信心。這些都需要通過制定可再生能源法來予以保障。《可再生能源法》就是在這種背景下出臺的。
重要制度
《可再生能源法》中體現(xiàn)了幾項重要制度：
第一，總量目標制度
    可再生能源產(chǎn)業(yè)是一個新興產(chǎn)業(yè)，處于商業(yè)化發(fā)展的初期，其開發(fā)利用存在成本高、風險大、回報率低等問題，投資者往往缺乏投資的經(jīng)濟動因，因而可再生能源的開發(fā)利用不可能依靠市場自發(fā)形成。對這種具有戰(zhàn)略性、長期性、高風險、低收益的新型基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，在尊重市場規(guī)律的基礎(chǔ)上，必須依靠政府積極的推動，而政府推動的主要手段是提出一個階段性的發(fā)展目標。一定的總量目標，相當于一定規(guī)模的市場保障，采用總量目標制度，可以給市場一個明確的信號，國家在什么時期支持什么、鼓勵什么、限制什么，可以起到引導投資方向的作用。因此可以說，總量目標制度是《可再生能源法》的核心和關(guān)鍵，是政府推動和市場引導原則的具體體現(xiàn)。
第二，強制上網(wǎng)制度
    實施強制上網(wǎng)制度，是由可再生能源的技術(shù)和經(jīng)濟特性所決定的。因為可再生能源是間歇性的能源，電網(wǎng)從安全和技術(shù)角度甚至自身的經(jīng)濟利益出發(fā)對可再生能源發(fā)電持一種憂慮和排斥的心態(tài)。在現(xiàn)有技術(shù)和經(jīng)濟核算機制條件下，大多數(shù)可再生能源的產(chǎn)品(例如風力發(fā)電和生物質(zhì)能源發(fā)電)還不能與常規(guī)能源產(chǎn)品相競爭。因此實行可再生能源電力強制上網(wǎng)制度。是在能源銷售網(wǎng)絡(luò)實施壟斷經(jīng)營和特許經(jīng)營的條件下，保障可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本制度。實行強制上網(wǎng)制度，可以起到降低可再生能源項目交易成本，縮短項目準入時間，提高項目融資的信譽度等作用，有利于可再生能源產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展。[NextPage]
第三，分類電價制度
    可再生能源商業(yè)化開發(fā)利用的重點是發(fā)電技術(shù)，制約其發(fā)展的主要因素是上網(wǎng)電價。由于可再生能源發(fā)電成本明顯高于常規(guī)發(fā)電成本，難以按照電力體制改革后的競價上網(wǎng)機制確定電價，在一定的時期內(nèi)對可再生能源發(fā)電必須實行政府定價。因此對于可再生能源發(fā)電.需要建立分類電價制度，即根據(jù)不同的可再生能源技術(shù)的社會平均成本，分門別類地制定相應(yīng)的固定電價或招標電價，并向社會公布。投資商按照固定電價確定投資項目，減少了審批環(huán)節(jié)；電網(wǎng)公司按照發(fā)電電價全額收購可再生能源系統(tǒng)的發(fā)電量，減少了簽署購電合同的談判時間和不必要的糾紛，從而降低了可再生能源發(fā)電上網(wǎng)的交易成本。
第四，費用分攤制度
    可再生能源由于受技術(shù)和成本的制約，目前除水電可以與煤炭等化石能源發(fā)電相競爭外，其它可再生能源的開發(fā)利用成本都比較高，還難以與煤炭等常規(guī)能源發(fā)電技術(shù)相競爭。可再生能源資源分布不均勻，要促進可再生能源的發(fā)展，就要采取措施解決可再生能源開發(fā)利用高成本對局部地區(qū)的不利影響，想辦法在全國范圍分攤可再生能源開發(fā)利用的高成本。費用分攤制度的核心是落實公民義務(wù)和國家責任相結(jié)合的原則，要求各個地區(qū)相對均衡地承擔發(fā)展可再生能源的額外費用，體現(xiàn)政策和法律的公平原則。實施費用分攤制度后，地區(qū)之間、企業(yè)之間負擔公平的問題可以得到有效的解決，從而可以促進可再生能源開發(fā)利用的大規(guī)模發(fā)展。
第五，專項資金制度
    缺乏有效和足夠的資金支持一直是可再生能源開發(fā)利用中的一大障礙，而可再生能源開發(fā)利用能否持續(xù)發(fā)展，在一定程度上取決于有沒有足夠的資金支持。建立費用分攤制度主要可解決可再生能源發(fā)電的額外成本問題，其它可再生能源開發(fā)利用的資金瓶頸仍需要專門的渠道解決。建議應(yīng)該在中央和地方兩級財政設(shè)立可再生能源專項資金，專門用于費用分攤制度無法涵蓋的可再生能源開發(fā)利用項目的補貼，補助和其他形式的資金支持。
    配套措施根據(jù)我國中長期能源規(guī)劃研究，2020年之前，我國基本上可以依賴常規(guī)能源滿足國民經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平提高的能源需要。2020年之后，特別是在我國能源需求總量超過30億噸標準煤之后，可再生能源的戰(zhàn)略地位將日益突出，屆時需要可再生能源提供數(shù)億噸乃至十多億噸標準煤當量的能源。因此，我國發(fā)展可再生能源的戰(zhàn)略目的將是：最大限度地提高能源供給能力，改善能源結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)能源多樣化，切實保障能源供應(yīng)的安全。
    《可再生能源法》的頒布為實現(xiàn)上述目標有力保證。但《可再生能源法》作為在全國適用的法律，為兼顧各地不同情況，有些方面比較原則，其有效實施還有賴于國務(wù)院及其有關(guān)部門適時出臺配套的行政法規(guī)、規(guī)章、技術(shù)規(guī)范。這些配套的行政法規(guī)、規(guī)章和技術(shù)規(guī)范是這部法律有效實施不可缺少的組成部分。
    為了改變過去環(huán)境資源領(lǐng)域常見的配套法規(guī)規(guī)章遲遲不能出臺，影響法律有效實施的現(xiàn)象，使這部法律在施行之日起就真正得到有效實施，在法律通過不久，全國人大法律委、全國人大環(huán)資委、全國人大常委會法工委、國家發(fā)改委、財政部、國務(wù)院法制辦聯(lián)合舉辦了《可再生能源法》實施座談會，研究如何落實法律的各項規(guī)定，切實保障法律從施行之日起就得到有效實施。目前已經(jīng)被考慮制定的實施細則和規(guī)定主要有：可再生能源開發(fā)利用中長期總量目標和全國可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃；可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導目錄；可再生能源電力的并網(wǎng)技術(shù)標準；可再生能源發(fā)電項目的上網(wǎng)電價和費用分攤辦法；可再生能源發(fā)展專項資金的管埋辦法：可再生能源財政貼息和稅收優(yōu)惠的具體辦法等研究制定工作等。法律和配套措施的實施將有力地促進可再生能源規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。