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1總論

我國地勢西高東低，地形復雜多樣，山地、丘陵和比較崎嶇的高原合計占全國面積的三分之二，因此水力資源豐富，估計水力蘊藏量在68000萬kw左右，其中小水電資源亦非常豐富，開發潛力很大，據20世紀80年代初普查，其可開發量8700萬kw，居世界第一位，這些小水電分布在全國1600多個山區縣。其中西部地區小水電可開發量為5828萬kw，占全國的67％.西南部的廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏等6省(區、市)和湖北恩施州、湖南湘西州，是我國小水電資源最為豐富的地區，擁有4474萬kw，占全國的51．4％；西北部的內蒙古、陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆等六省(區)，小水電資源分布相對集中，擁有1354萬kw，占全國的15.6％。中部地區小水電資源主要集中吉林、湖南、湖北山區，擁有1437萬kw，占全國的16．5％。東部地區小水電資源主要集中在浙江、福建、廣東山區，擁有1435萬kw，占全國的16．5％．

分析我國小水電資源，其主要具有以下的特點和優勢；首先，小水電資源主要分布在邊遠山區、民族地區和革命老區。這些地區國土遼闊，人煙稀少，負荷分散，大電網難以覆蓋，也不適宜于大電網長距離輸送供電。而小水電具有分散開發、就地成網、就地供電、發電成本低、供電成本低的特點，是大電網天然的有益補充，具有不可替代的優勢。其次，小水電是清潔叫再生能源，得到國際上完全的肯定。開發小水電的同時，有助于我國改善生態環境，有利于人口、資源、環境的協調發展。第三，我國小水電資源點多面廣，總量很大，占水電資源總量的23％，在電力結構調整中具有重要的地位。而小水電規模適中、投資省、工期短、見效快，有利于調動多方面的積極性，適合國家、地方、集體、企業、個人開發。正因為小水電具有如此的優勢，我國自20世紀80年代初以來，制定了一些政策，鼓勵開發小水電，解決地區用電問題，并促進地區社會經濟的發展。經過二十多年的建設，我國在小水電開發方面已經取得了巨大的成就。截止到2000年底，全國已建成小水電站4萬多座，裝機達2485萬KW，占全國水電裝機的32，4％，占世界小水電開發量的40％以上，年發電量800億kwh，占全國水電發電量的36．27%。

當前如何使小水電資源優勢轉變為農村的財富：促進貧困地區的脫貧致富合經濟發展；以電代煤促進環境保護；促進江河治理和社會穩定進步，這已經成為國家對水電開發的首要課題。我們看到經過二十多年的發展，我國小水電事業雖已取得了很大的成就，但發展小水電中也存在著很多的問題。如全國小水電開發程度極不平衡，沿海東部地區開發率高，西部邊遠地區開發程度低：電力體制改革滯后，不利于小水電企業參與競爭；小水電建設資金不足等等。能否解決小水電開發中的制約因素與瓶頸問題直接關系到小水電開發的成敗，而在眾多問題中融資瓶頸問題又是我國小水電發展中面臨的主要問題。因此只有建立起一種合理有效的小水電投資體系，保證小水電開發中資金合理有效的投入，才能使得我國小水電事業蓬勃發展，并進而推動整個國民經濟的前進。而合理的投資體系應該包括兩個方面：一是適合小水電發展的投資體制問題：二是相應的政策配套體制，這是指僅僅解決投資體制問題，即開放水電投資市場，而沒有電價、上網等政策上的突破，也無法吸引資金進入水電市場。

2電開發的效益及國家對水電投資的模式選擇

2．1小水電開發的效益

小水電開發中的效益主要包括生態效益、社會效益和經濟效益。

經濟效益可以從兩個角度進行闡釋，首先是小水電開發帶來的直接經濟收益。我國小水電行業蓬勃發展，經過幾十年的發展，小水電行業形成了一套行之有效的方針政策、完整的管理體系和一整套建設管理規程、規范及標準。據統計，全國小水電資產達1000多億元，而發供電年營業收入400多億元，年實現稅利70多億元，取得了相當可觀和巨大的經濟效益。如四川、廣西等十多個省(自治區、直轄市)成立了以小水電為主體的省級水電集團公司，有的擁有幾十億元的資產。全國則組建了70多個跨縣地區性水電集團公司，有9家小水電公司成為上市公司，這些小水電企業從水電資源開發中獲得了直接的經濟效益。其次，經濟效益是指采用水力發電替代火力發電可以最大程度的節約資源從而獲取收益。由于水力資源與木材、煤礦的資源明顯不同，屬于可再生性資源，因此產出同樣的電能所耗費的水力資源成本明顯低于以其他方式發電的成本，從這個角度看小水電開發將使整個社會從節約資源中獲得經濟收益。

生態效益也可稱之為環境效益，生態收益是與經濟效益共生的。經濟與環境兩個系統的特定空間組合而構成了一個環境經濟大系統，人們要進行活動就必須要從環境中獲得一些高質的能量和物質，同時又送回環境一些低質的能量和物質。因此人們在環境經濟大系統內進行的經濟活動不但會得到一定的經濟效益，而且還必然會同時對環境系統產生某種或大或小的影響。這種在人類經濟活動過程中對環境系統產生有益或者有利的影響結構稱為生態效益。水電資源由于其清潔性和無污染性，因此具有較好的生態效益。首先，采用小水電開發減少了環境污染。1999年全國小水電發電量720多億kw時，相當于3400--4400萬噸標準煤的發電量，相當于免除了用煤發電帶來85萬噸煙塵，90萬噸二氧化硫、8500萬噸一氧化碳、32萬噸氯化氮及大量廢水污水對環境的污染和破壞。其次，人們生活中利用小水電開發產生的電力可以替代生活中所必須的柴，從而也就節約了木材資源。小水電開發起到的以電代柴作用使小水電供電區約有2000萬戶居民使用電炊，養活了森林砍伐，每年節約木材約900萬m，改善了生態環境。初級電氣化縣的森林覆蓋率15年平均增長了9．88％，比全國快5．4個百分點。以電代柴從很大程度上減少了山林亂砍亂伐，提高森林覆蓋率，生態環境得到有效的保護，也就取得了巨大的生態效益。

小水電開發體現了我國能源結構清潔化和可持續發展的需求，因此除了具有經濟效益和生態效益以外小水電還具有一定的社會效益。小水電開發的社會效益直接體現在其解決了地方生產生活用電的問題，目前全國有8000今縣主要由小水電及其電網供電。小水電網的形成，經歷了就地開發、就地供電，多站聯網、成片供電，到縣電網和跨縣地區性電網的過程。目前全國1／2的地域、l／3的縣、1／4的人口主要靠小水電供電。小水電充分發揮發、供電成本低的優勢，向邊遠山區、民族地區和革命老區提供廉價的電力。全國小水電的開發已累計使了3億多無電人口擺脫了松明點燈，日出而坐日落而息的生活方式，取得了顯著的社會效益。而在農村用電中，農村工業、農副產品加工約占62．9％，絕大多數縣鄉鎮工業正是由于有了小水電提供的廉價電源才發展起來的，這是農村經濟的重要支持。以福建為例，其47個小水電自發自管縣，有41個縣農村到產電價低于0．53元／度，有30個縣低于0．40元／度，有22個縣低于0．35兀／度，大大低于全國農村平均l元／度左右的到戶電價。在解決人們生產生活用電問題的同時，小水電的開發也直接和間接的產生了農業灌溉效益和防洪效益，這主要是由于我國通過開發小水電，初步治理了數千條中小河流，增加水庫庫容500億m真，達到1000多億m：，增加灌溉面積2530萬畝，解決了6425萬人及4742萬頭牲畜的飲水困難，發展了以小水電為龍頭的山區水利，提高了防洪抗旱和水利為農業服務的能力，同時也有效地提高了地區江河防洪的能力。此外，小水電開發還解決了農民就業問題。

2．2相應小水電投資模式的探討

由于小水電開發具有以上三種效益，因此我國小水電投資模式的建立應該兼顧三者的利益。在我國水電資源屬于國家財產，實行水電資源公有制符合我國國情，但僅僅實行公有制而不去探索適當的符合社會主義市場經濟發展的資源產權制度和資源使用制度，就無法保證水電資源的高效利用，也就無法達到投資者、消費者和國家多方面共贏的局面。在很長一段時間里，我國政府集水電資源所有權、使用權和社會行政管理權于一身，多年的實踐標明傳統的水電資源制度存在著嚴重的利益機制扭曲、產權界定不清、產權人格化代表缺位登問題。這些問題刁；符合市場經濟的發展，嚴重束縛了社會生產的發展，資源使用效率低下，因此在小水電開發過程中必須轉變政府職能和企業經營機制，實行水電資源的使用權和所有權分離，讓渡使剛權給投資者，實行水電資源有償開發，從而建立合理高效的小水電投資和引資體制。

國家對于水電資源這一國有資源的收益權應該通過把資源的使用(經營)權有償有限地出讓給微觀經濟主題來實現。以“科斯定理”為代表的現代產權理論告訴我們在水電資源的開發利用上，應該反思傳統資源產權制度上的弊端，進一步深化改革，轉變企業經營機制，真正實現資源所有權與使用權的分離。事實上，水電資源使用效率的高低，使用上是否經濟合理，主要取決于是否具有符合社會生產發展要求的產權制度，也就是取決于資源所有者和使用者之間所形成的產權關系以及由此界定的各利益主體之間的明確化程度。因此，必須用制度、契約的形式明確水電資源的產權主體，嚴格界定資源所有者與使用者之間的權力、利益和責任，形成各利益主體之間財產關系的硬約束。合理有效的水電資源使用和投資體制，對于資源所有者一一國家來說，在確保資源最終所有權的前提下把資源使用權有償轉讓有限轉讓，既實現了水電資源收益權，又解決了資源商品化經營的經營者問題，且有利于調動資源使用者合理使用資源的積極性，發揮其在開發利用資源方面的經營才干。對于水電資源的使用者(投資者)來說，一方面在支付資源租金以后就在規定的年限內取得了獨立的產權；另一方面，其獲得資源使用權以及相應收益是有條件的，即必須在經濟上、法律上承擔財產責任，故水電資源使用者投資者可以獲取自我投資和經營努力后形成的近期或遠期收益，這就為其走自我積累、自我發展之路提供了很好的激勵。當然，由于水電資源開發帶有明顯的社會效益，因此在建立投資引資體制時，國家可以考慮對投資者水電資源開發過程中產生的社會效益、生態效益進行補償，如環境效益的補償，防洪等公益水力工程的補償和扶貧補償等，這樣可以最大限度的激勵投資者開發者的積極性，達到三種效益的兼容。

3投資者理性決策與水電資源有償開發

3.1水電投資者理性決策的基礎——經濟效益

經濟動力是小水電投資者和開發者在生產和經營活動中產生積極性的源泉，其作用是激勵資源使用者去謀求具經濟利益。投資者關注的焦點問題即投資電站的經濟收益，也就是投資者希望成本最小化和收益最大化。具體的說，在小水電投資過程中的收益主要源自于兩個方面，一是電站本身所產生的經濟收益，也就是電站發電后上網的電量乘以上網電價；二足政府補貼與補償，由于小水電開發中具有很強的社會性和公益型，因此政府往往會采用補貼的方法激勵投資者投資小水電的積極性，這也類似與國際貿易中的政府補貼，另一方面由于小水電開發直接帶來的生態和社會效益，因此政府也會根據各經營者的具體情況給予補償，兩者共同構成了投資者經濟收益的一部分。而投資成本看，主要包括前期交易成本，指處理前期的投入如對上下游居民的補償等；建設成本，指電站建設的總造價；經營成本則是指經營過程中的所有成本。

投資者投資小水電的目標是比較成本與收益，以期獲得利益最大化，投資者這一利益關系與水電資源所有者國家的利益是對立統一的。由于投資者與國家在水電資源開發利用中各有各的利益目標和效用函數，因此這種差別必然會形成兩者的利益沖突和矛盾。統一的一面表現在水電資源的所有者的利益追求不可能完全抑制資源使用者主體利益的情況下獲得，而水電開發的投資者的利益追求也不可能在完全不顧資源所有者主體的利益的情況下實現?？梢?，水電資；源的所有者和投資使用者的利益是緊密聯系在一起的。投資者主體利益的外部激勵和約束條件在…—定程度上要由資源所有者來創造和提供，而宏觀層次上資源所有者主體利益的增進或損失，在一定程度上又取決于微觀層次上資源使用者主體的行為方式。因此，水電投資過程中兩個利益主體之間在利益關系上就會出現兩種狀況：一是利益上相互促進的良性循環，另一種足利益—上相互損害的惡性循環。如果水電投資使用者在具利益得到增進的同時也增進了國家、社會和消費者的利益，那么良性循環也就形成了，相反勿1果其利益受到損害的同時也損害了其他利益主體，那么惡性循環也就形成了。因此，我們在建立小水電投資開發模式時，尋求的應該足—種投資者利益增進和其他主體利益增進想結合的良性循環和可持續發展的模式，而水電資源有償使用轉讓的市場配頗芄槐冉蝦玫奶逑侄嚳嚼嫻撓嘔岷稀?/P>

3，2水電資源有償使用權轉讓機制；

小水電資源有償使用權轉讓機制的建立是以水電資源產權的嚴格界定為前提的，只有資源產權的合理界定才能使得水電資源使用權作為一種特殊的商品進入市場流動成為可能性。使用權的流轉將引導資源流向能比較有效運用它的經濟單位，從而實現了資源配置的優化。因此，我們在選擇小水電投資模式時，應該建立起以水電資源產權嚴格界定為基礎的小水電有償使用權轉讓的市場配置機制，使得我國的小水電資源得到最有效的使用，滿足各方面的需求。

3，2，1立通過競爭機制獲取水電資源的開發權

經濟學家推崇競爭機制，這主要是由于通過市場競爭可以使得市場機制的作用充分發揮，消費者權益得到充分體現，有助于實現資源的優化配置，同時競爭會自己效率的不斷提高。因此在有償獲取水電資源開發權時應該建立競爭機制，提高水電資源的使用效率。水電資源的有償轉讓和一般資源有償轉讓類似，分為兩種形式，一是協議轉讓，在參與競爭的投資者只有少數幾家的請下使用；另一種是有多個投資者爭奪資源開發權的情況，這種情況最有效的辦法是通過市場競爭機制來配置資源使用權，即公開拍賣決定開發者。以浙江為例，近年浙江省經濟發展和小水電資源的開發為競爭機制的采用創造了條件：可開發水電資源稀缺；使資源利用率達到最大化的流域性規劃和專業化水電規劃已經完成；水電投資為社會認同；二千年統一電價方案出臺，改變了原來一個電站一個價的做法，投資者可以預期未來的收益；浙江民營經濟發達，投資者市場經濟意識高。在這樣的條件下，政府進入競爭機制，吸引了大量的投資資金，極大的推動了小水電的開發，據浙江省水電開發管理中心的數據，浙江省現有建成和在建小水電站2800多座，總裝機容量189萬kw，按每kw裝機平均投資7500元計算，這些小水電站總投資約141億元，而其中70％以上屬于民間資本投資。

3．2．2水電資源使用的價格機制。

價格是市場經濟最有效的調控手段，因此在水電資源開發過程中也應該符合資源使用的價格機制。水電資源的價格是建立在資源成本的基礎上，資源成本包含兩部分，一是固定部分，即每kw時電能都應交納的水資源費，另一部分為浮動部分，它隨著電站總裝機增大而增大，隨著單位電能投資成本降低而增大，即與開發建設成本和經營成本相關聯，因為市場經濟條件下，單位電能生產成本可表示為：單位電能生產成本二資源成本+開發建設成本+經營成本?，F行電價的決定依據是單位電能的社會平均生產成本，而不是按個別企業生產成本來決定電價，也即開發建設成本和經營成本越低，則資源價格就高，反之如果資源較差，即建設成本和經營成本之和過高，已經達到或接近社會平均成本，則資源市場假合資應為零或者接近零。再則，兩者之和超過社會平均生產成本，則資源價值為負值，如防洪工程中的附屬電站，政府需補貼，才能吸引投資者。因此，電價在統一的前提下，電站獲利程度完全取決于資源的優劣，通過資源有償轉讓或公開拍賣，使電站建設者開發成本趨于一至，不失為一種平抑電價成本的有效辦法。

3．2．2水電資源有償轉讓機制的相關問題。

除了建立起競爭機制和價格機制外，水電資源有償轉讓機制的建立還要注意以下問題。政府部門在進行資源有償轉讓時，要根據投資額大小在相應廣度的媒體上披露信息，破除由于投資額度大形成的進入壁壘；對綜合性利用的水資源開發項目，特別是承擔防洪除澇等社會公益型項目，其市場競爭價結果有可能使開發權的價格為福，即國家財政需要補貼，實際上，政府的補貼額與水資源轉讓價格之和就是投資者對項目中除發電功能以后其他公益型功能的投資額，這部分投資本身就應該由政府出資建設，因此開發權轉讓價格實際上還是正；如果參與者數量太少不足以引起公開競拍的條件，雙方應采用協議有償轉讓機制，但必須體現一定的資源價格；政府有意扶持投資者時，可以采用資源股的形式入股，但股權屬國家所有，而不為當地居民所有。

4小水電投資體制的相應配套政策

相應的配套政策是保證小水電投資體制有效運作的必要條件。

4．1建立完善與經濟發展相適應的上網電價政策

我國電價體系就環境方面而言依然存在嚴重扭曲現象。突出表現在高污染的火電生產原料價格偏低，由污染造成的環境成本沒有計入生產成本，環境空間被無償使用?，F行小水電上國家電網的電價一般在每kw時0．20：元左右，而地方從國家電網的購入電價一般在0．48元以上。一方面高價使用高污染的火電電量；另一方面，清潔、可再生的中小水電只能低價上網，并限制上網電量，或者上網后作為無效電量而不予結算電費。這沒有體現市場經濟法則，也調動不了社會各方面辦電積極性。因此，今后在確定電價機制時，應考慮環境因素的影響，使電價準確反映電力與環境的真實價值。最終建立起一個可持續發展的價格機制。建議在當前電價扭曲的前提下，對農村小水電進行價格補償，上網電價起碼不應低于火電電價。在實行廠網分開，競價上網后，政府對農村小水電上網實行市場價格保護。不直接參與同常規能源競爭，高出電網平均電價部分列入電網維護費在全網分攤。此外，還應實行清潔資源配額制，保證足額上網，提高清潔能源的比重。

4．2優惠的稅收政策

對小水電開發應實行優惠的稅收政策，以激勵投資者投資小水電項目的積極性。在1994年國家稅制改革前，小水電僅征收電站收入的5％為產品營業稅，1994年起實行6％優惠增值稅率：所得稅按規定收取利潤的33％，一些地方則將征收的所得稅全部或部分返還企業用于“以電養電”。在今后的水電開發中要繼續執行“水利、電力企業所得稅兩年免征、三年減半征收”和“小水電交納6％增值稅”政策。應明確不轉供大電網電力的小水電，應按照“交6％，免1l％開具增值稅發票”核定電網供電部門的增值稅額或實行先征后返，確保落實小水電減稅政策。同時參照國外經驗，應積極制定能源環境稅收政策，對能源生產過程中產生的環境污染，特別是二氧化碳等溫室氣體增設排放費，收費全部用于補貼農村小水電等清潔可再生能源建設。

4．3有利于小水電發展的融資的政策

小水電建設的融資政策之間關系到我國小水亂檔姆⒎⒄?，但蕼\て諞岳蔥∷緗ㄉ枳式鴆蛔悖閡環矯媯胰狽Χ孕∷緲⒌淖時窘鶩度?，国有小水道`什鱟嗜巳蔽唬毫硪環矯媯捎諦∷縊詰囟轡獨角鋇匾卸轡按睢斃?，放贷能力有限，涌樝純而忻{Ω蹲?，紗洋了放贷硽⒏傤^縵眨賈灤∷緲⒋釙啦懷Ｒ虼誦枰⒂欣諦∷綬⒄溝娜謐收?。首淆x∷緹哂瀉芮康墓嫘災剩虼誦枰誆普に恪⑼度謐是蘭靶糯諧》矯娓璺齔幀９矣⑵鷚桓齔て諼榷ǖ耐蹲市糯逑擔垢嗟淖式鶩度肱┐逍∷緗ㄉ琛＝ㄒ榻∷緗ㄉ柰蹲始蘋腥牘腋骷恫普に?，财政资晋桏要用又k時窘鹋渲謾⑿∷緙際踅健⒅柿考觳夂褪酆蠓裉逑到ㄉ璧取；指蔥∷緗ㄉ枳ㄏ畬?，并对贷库Q敵刑⒄?。恢复农村小水稻|ㄉ枳ㄏ畬睿釔諳?5年至30年。通過開放市場，吸納社會、外資和私營企業投資，實現投資主體多元化，多渠道、多方位籌措小水電建設資金。其次，金融機構應給予小水電建設以優惠的貼息貸款。向金融機構貸款是地方水電建設資金的主要來源，農業銀行、建設銀行為農村水電專門設立專項貸款，增列小水電信貸規模，延長還貸期，實行低息或則政貼息貸款。

4．4利用資本市場降低融資成本

截止目前，水電上市公司共融資52．172億元，其中首發融資39．14億元，占融資總額的75．02％，配股融資11．5315億元，占融資總額的22．1％。由此可以看出，水電上市公司利用證券市場配置資源的能力是非常弱的，水電上市公司的融資能力沒有很好地得到發揮，然而我國卻由于水電建設資金不足，目前小水電開發率僅為28．6％，浪費了大量的清潔可再生能源。而利用資本市場的資產重組、收購兼并等方式，可以加快中小水電上市公司的發展，形成龍頭企業，解決小水電建設資金不足問題，帶動我國中小水電產業升級和快速發展。主要包括：(1)“以存量換增量”，籌集項目建設資本金。即將效益較好已投產的小水電廠項目賣給上市公司，從資本市場套取水電建設資本金用于新項目的開發，解決水電建設資本金不足的問題，同時水電上市公司也可以利用自身良好的信譽，為新水電項目銀行貸款提供擔保。充分發揮水電上市公司資本市場抽血功能，為地區或水電基地的發展作出貢獻。(2)合資或聯營。上市公司有著良好的融資優勢，因此小水電企業可以某求與上市公司搞合資或聯營，將各種資源與能力組織在一起，上市公司與非上市企業的各種優勢和資源互補，能夠起到促進共同發展。

5結束語

經過近幾年的發展，全國的小水電事業已經取得了巨大的成績。小水電滿足了山區貧困人口脫貧致富和人民小康生活用電的需求：改善了農業基礎設施、提高了農業生產能力；農村電氣化帶動農村工業化和城鎮化，促進了產業結構優化升級和小城鎮建設。全國的小水電資產已近3000億元。但是，我國的小水電裝機規模只占可開發資源的29％。已經實施及目前正在實施的農村初級電氣化縣，年人均用電量為280kwh，其用電標準與發達國家相比，差距很大。我國有80％的人口生活在農村，目前還有7500多萬人沒有電力供應，農村地區每年大約要消耗6億噸標準煤的能源，其中相當大一部分能源供給是依賴于低效率的植物直接燃燒，嚴重地破壞著當地的植被和生態環境，引發多種自然災害。因地制宜開發小水電，是我國實施可持續發展戰略不可缺少的組成部分。我國小水電仍具有巨大的發展空間，而建立小水電投資體制將保證我國小水電在今后較長一段時間內保持良性的可持續發展。我國小水電投資體制建立的關鍵在于：(1)用現代產權理論嚴格界定小水電資源的產權，對所有權和使用權進行分離，同時剛制度、契約的形式小水電資源所有者與使用者之間的權力、利益和責任，形成各利益主體之間財產關系的硬約束。(2)建立小水電有償使用權轉讓的市場配置機制，在充分考慮投資者利益的基礎上，兼顧社會效益和生態效益，使得我國的小水電資源得到最有效的使用，滿足各方面的需求。(3)小水電開發應開展制度創新，積極探索公有制的多種實現形式，建立和完善現代企業制度，走股份制、集團化道路。(4)建立保證小水電投資體制有效運作的相應配套政策，如上網電價制度、稅收制度、融資政策等等。