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    1  財(cái)稅激勵(lì)政策的目的和意義

節(jié)能是市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，需要克服許多障礙，必須由政府主導(dǎo)，給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)激勵(lì)。工業(yè)部門節(jié)能，在產(chǎn)品生命周期的各個(gè)環(huán)節(jié)，以及所有的節(jié)能行為主體（政府、企業(yè)、消費(fèi)者、銀行等）都存在障礙。財(cái)稅激勵(lì)政策的目的就是克服這些障礙。

（1）企業(yè)通常不愿或無力向高投入、高風(fēng)險(xiǎn)的節(jié)能科研項(xiàng)目投資。因此，政府財(cái)政必須在這方面投入資金。

（2）工業(yè)企業(yè)節(jié)能在很多情況下是高度分散的二次投資活動(dòng)。現(xiàn)有資本市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制使投資偏向能源開發(fā)。各國都是如此。而且能源價(jià)格的不確定性，增加了企業(yè)節(jié)能投資風(fēng)險(xiǎn)。因此，要有適當(dāng)?shù)呢?cái)稅政策進(jìn)行激勵(lì)。如稅收減免、貸款優(yōu)惠和擔(dān)保等。

（3）許多企業(yè)特別是中小企業(yè)的能源費(fèi)用占產(chǎn)品成本的比例很小，或者較高的能源成本可以通過提價(jià)來回收。這使得企業(yè)缺乏節(jié)能的積極性，需要采取有效的激勵(lì)政策。

（4）節(jié)能新產(chǎn)品在進(jìn)入市場(chǎng)的初期，批量小，售價(jià)高。需要通過稅收優(yōu)惠、用戶補(bǔ)貼、政府采購等措施促其推廣。

（5）低收入家庭無力投資節(jié)能。需要政府提供補(bǔ)助。

（6）能源效率往往不是消費(fèi)者選購終端耗能設(shè)備和器具考慮的首要因素。需采取消費(fèi)者補(bǔ)貼等激勵(lì)措施。

（7）企業(yè)和消費(fèi)者獲取可靠信息的交易成本高。政府要提供信息服務(wù)。

（8）工業(yè)產(chǎn)品成功進(jìn)入國際市場(chǎng)，消除貿(mào)易壁壘，必須采用國際標(biāo)準(zhǔn)。制訂、實(shí)施能效標(biāo)準(zhǔn)要給予財(cái)政支持和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。

（9）企業(yè)對(duì)環(huán)境的損害等外部成本應(yīng)該內(nèi)部化。可征收能源稅和環(huán)境稅來減少能源消費(fèi)和二氧化碳排放以及對(duì)公眾健康的損害。

2  財(cái)稅激勵(lì)政策分類及功能

    促進(jìn)節(jié)能的財(cái)稅政策，按其功能可分為兩大類:一是降低節(jié)能投資成本促進(jìn)節(jié)能的政策，二是增加能源使用成本激勵(lì)節(jié)能投資的政策。

2.1  降低節(jié)能投資的財(cái)稅政策

    財(cái)政撥款 已有28個(gè)國家把節(jié)能列入公共財(cái)政預(yù)算。財(cái)政撥款用于:國家節(jié)能技術(shù)研究開發(fā)和示范項(xiàng)目,企業(yè)節(jié)能貸款貼息和擔(dān)保,低收入家庭節(jié)能補(bǔ)貼,節(jié)能政策法規(guī)研究制訂,企業(yè)能源審計(jì),能效標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)識(shí)制訂和實(shí)施,節(jié)能信息服務(wù),節(jié)能宣傳教育,政府機(jī)構(gòu)節(jié)能等。

    稅收減免 對(duì)符合規(guī)定要求的節(jié)能技術(shù)和設(shè)備減免所得稅，已有23個(gè)國家實(shí)施;特定節(jié)能設(shè)備加速折舊;對(duì)達(dá)到預(yù)定節(jié)能目標(biāo)的企業(yè)或行業(yè)減免稅收。

貸款優(yōu)惠 對(duì)節(jié)能項(xiàng)目提供低息貸款或貼息貸款,已有21個(gè)國家實(shí)施;對(duì)節(jié)能項(xiàng)目貸款提供擔(dān)保。

2.2  增加能源使用成本的財(cái)稅政策

    針對(duì)特定燃料和電力及不同用戶征收能源稅和環(huán)境稅，增加能源使用成本促進(jìn)節(jié)能投資，減少被征稅能源的消費(fèi)，削減二氧化碳和大氣污染物排放。歐洲已有12個(gè)國家征收環(huán)境稅，通常是二氧化碳稅（碳稅），英國叫氣候變化稅，德國叫生態(tài)稅。能源稅和環(huán)境稅是一種中性稅，即在征收此類稅種的同時(shí)，減少企業(yè)所得稅，以減小對(duì)企業(yè)的負(fù)面影響。

    能源稅和環(huán)境稅管理成本高，可能對(duì)低收入者和某些行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力產(chǎn)生不利影響，至今仍有爭(zhēng)議。

3  財(cái)稅激勵(lì)政策的實(shí)施

3.1  與節(jié)能新機(jī)制相結(jié)合

    促進(jìn)節(jié)能的財(cái)稅政策的實(shí)施通常與節(jié)能新機(jī)制相結(jié)合。財(cái)稅激勵(lì)政策是推行節(jié)能新機(jī)制的必要條件和組成部分。這些節(jié)能新機(jī)制包括:電力需求側(cè)管理，能源服務(wù)公司，節(jié)能減排自愿協(xié)議，工業(yè)能效網(wǎng)絡(luò)，能效標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)識(shí)，政府采購等。

3.2  基金

     公益基金 公益基金是在不能完全依靠市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域提供公共服務(wù)、維護(hù)公共利益的一種基金，是一種新的節(jié)能激勵(lì)機(jī)制。公益基金用來資助節(jié)能和可再生能源技術(shù)研究開發(fā)，節(jié)能項(xiàng)目以及低收入家庭。基金通常是靠征收電力附加費(fèi)籌集。在美國，已有25個(gè)州建立公益基金，電力附加費(fèi)平均為1.1mills/kWh（1mill=0.001美元）。公益基金由州政府或非盈利組織管理。

    節(jié)能基金 節(jié)能基金通常是政府建立的一種循環(huán)基金，是一個(gè)長期、穩(wěn)定的節(jié)能資金渠道。泰國政府1992年創(chuàng)立的節(jié)能基金，目前已達(dá)50億美元，是世界最大的節(jié)能基金之一。基金主要來自成品油稅收，目前每年注資6000萬～8000萬美元。基金主要用于泰國政府推行的需求側(cè)管理計(jì)劃。節(jié)能基金由節(jié)能和替代能源開發(fā)部管理。

    創(chuàng)新基金 節(jié)能創(chuàng)新基金通過參股能源服務(wù)公司進(jìn)行節(jié)能投資，使用擔(dān)保基金、周轉(zhuǎn)基金和風(fēng)險(xiǎn)基金提供節(jié)能貸款和貸款擔(dān)保。已有29個(gè)國家設(shè)立節(jié)能創(chuàng)新基金。

3.3  財(cái)稅激勵(lì)政策措施的管理

節(jié)能財(cái)稅激勵(lì)措施由政府機(jī)構(gòu)和相關(guān)節(jié)能組織依法進(jìn)行管理。

    在日本，企業(yè)節(jié)能設(shè)備投資稅收減免由經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省資源能源廳提出可享受稅收優(yōu)惠的對(duì)象設(shè)備清單，先由節(jié)能設(shè)備制造廠商編寫證明該設(shè)備符合稅收優(yōu)惠條件的證明書，提交行業(yè)協(xié)會(huì)；行業(yè)協(xié)會(huì)審查后提交節(jié)能中心，節(jié)能中心匯總后呈報(bào)資源能源廳審批；若有疑問，資源能源廳與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省相關(guān)廳局以及總務(wù)省、厚生勞動(dòng)省、國土交通省、環(huán)境省等部門協(xié)商;批準(zhǔn)后返回行業(yè)協(xié)會(huì)，然后寄送用戶；用戶憑證明書向稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)稅。

4  財(cái)稅激勵(lì)政策實(shí)例

4.1  財(cái)政撥款和補(bǔ)貼

    節(jié)能技術(shù)研究開發(fā)和示范 日本政府2000年支出的節(jié)能技術(shù)研究開發(fā)費(fèi)用達(dá)6.22億美元，居國際能源機(jī)構(gòu)（IEA）成員國的首位。美國能源部能源效率與可再生能源局2003年工業(yè)節(jié)能技術(shù)和電力技術(shù)研究開發(fā)預(yù)算分別為1.38億和3.94億美元。

    低收入家庭補(bǔ)貼 2002年，美國聯(lián)邦政府向450萬戶低收入家庭發(fā)放17億美元補(bǔ)貼，用于節(jié)能投資和支付能源費(fèi)用。

    能效標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)識(shí)制訂和實(shí)施 泰國電力局為實(shí)施房間空調(diào)器和電冰箱能效標(biāo)識(shí)，利用節(jié)能基金分別投入4700萬美元和780萬美元，并投入800萬美元宣傳費(fèi)用。對(duì)購買達(dá)到最高能效等級(jí)（5級(jí)）房間空調(diào)器的消費(fèi)者提供售價(jià)30%的無息貸款。美國能源部管理家用耗能器具能效標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)識(shí)的機(jī)構(gòu)有40人，年度經(jīng)費(fèi)800萬美元。為推廣有“能源之星”標(biāo)識(shí)的節(jié)能產(chǎn)品，2001年聯(lián)邦財(cái)政支出3500萬美元。日本2004年用于國際能源之星標(biāo)識(shí)推廣的經(jīng)費(fèi)為2.2億日元。

    能源審計(jì) 能源審計(jì)是企業(yè)或項(xiàng)目能源核算、合理用能評(píng)價(jià)和用能狀況審核機(jī)制。已有40個(gè)國家實(shí)行節(jié)能項(xiàng)目補(bǔ)貼審計(jì)。美、日等國政府為中小企業(yè)提供無償能源審計(jì)。美國能源部出資，由能源分析與診斷中心為制造業(yè)中小企業(yè)提供能源審計(jì)服務(wù)，迄今已完成8000多個(gè)項(xiàng)目。

    節(jié)能宣傳 日本政府2004年給非盈利組織開展節(jié)能和可再生能源宣傳、普及活動(dòng)補(bǔ)貼15.3億日元，地方節(jié)能宣傳普及活動(dòng)補(bǔ)貼18.1億日元。

     政府機(jī)構(gòu)節(jié)能 美國能源部管理聯(lián)邦政府節(jié)能的機(jī)構(gòu)2003年有26人，經(jīng)費(fèi)3090萬美元。

4.2  公益基金

    美國2003年23個(gè)州用于節(jié)能的公益基金達(dá)9億美元,削減了1000MW電力需求,壽期節(jié)電成本為0.023～0.044美元/kWh。

4.3  消費(fèi)者補(bǔ)貼

    在美國，消費(fèi)者補(bǔ)貼是推廣節(jié)能產(chǎn)品的重要政策手段，各州政府和公用事業(yè)公司為此投入大量資金，2001年給購置節(jié)能家用電器和高效照明產(chǎn)品的用戶的補(bǔ)貼，分別為6330萬美元和5000萬美元。在加利福尼亞州，每臺(tái)節(jié)能電冰箱補(bǔ)貼75～125美元，房間空調(diào)器每臺(tái)50美元，洗衣機(jī)每臺(tái)75美元，緊湊型熒光燈每只3.5～5.5美元。

4.4  稅收減免

    在日本，節(jié)能投資促進(jìn)稅制規(guī)定，企業(yè)購置政府指定的節(jié)能設(shè)備，并在一年內(nèi)使用的，可按設(shè)備購置費(fèi)的7%從應(yīng)繳所得稅中扣除，以應(yīng)繳所得稅額的20%為限。2004年，可享受稅收優(yōu)惠的工業(yè)部門節(jié)能設(shè)備，共有185種。

在德國，熱電聯(lián)產(chǎn)全免石油稅。

羅馬尼亞等國進(jìn)口節(jié)能技術(shù)和設(shè)備減免關(guān)稅。

4.5  加速折舊

    在日本，企業(yè)購置政府指定的節(jié)能設(shè)備，可在普通折舊的基礎(chǔ)上，按購置費(fèi)的30%提取特別折舊。

    在加拿大，購置節(jié)能和可再生能源設(shè)備，可按購置費(fèi)的30%加速折舊。

4.6  貸款優(yōu)惠

    在日本，工業(yè)企業(yè)節(jié)能投資約有一半來自政府指定的銀行（日本政策投資銀行，中小企業(yè)金融公庫等），企業(yè)按照政府規(guī)定的貸款對(duì)象設(shè)備、條件和審批程序，從這些銀行取得優(yōu)惠貸款,其利率比商業(yè)銀行低20%～30%，由政府貼息。企業(yè)從商業(yè)銀行貸款，政府通過專項(xiàng)準(zhǔn)備金提供擔(dān)保。2004年，中小企業(yè)節(jié)能優(yōu)惠貸款的對(duì)象設(shè)備有91種，貸款限額2.7億日元，享受一級(jí)特別利率，還貸期15年。

    法國環(huán)境與能源管理局與法國中小企業(yè)發(fā)展銀行合作，建立節(jié)能貸款擔(dān)保基金，在國家為貸款金額的40%提供擔(dān)保的基礎(chǔ)上，再給貸款金額的30%擔(dān)任。

4.7  能源稅和環(huán)境稅

    在丹麥，對(duì)不同能源和用戶征收能源稅和碳稅。能源稅按能源熱值計(jì)征，稅率約為7歐元/GJ，碳稅稅率為12歐元/t-CO2。采暖征收100%能源稅加100%碳稅。對(duì)重工業(yè)企業(yè)，簽訂自愿協(xié)議的征收4.8%碳稅，未簽訂自愿協(xié)議的征收27.78%碳稅。征收能源稅和碳稅的收入用于節(jié)能補(bǔ)貼。企業(yè)征收能源稅和碳稅對(duì)減少能源消費(fèi)的貢獻(xiàn)為10%。

    在英國，達(dá)到節(jié)能自愿協(xié)議規(guī)定目標(biāo)的企業(yè)，減免80%能源稅，熱電聯(lián)產(chǎn)免征氣候變化稅。

5  對(duì)中國的適應(yīng)性

    1980年代，中國制定、實(shí)施了一系列促進(jìn)節(jié)能的財(cái)稅政策，但在1994年開始的財(cái)稅體制改革中幾乎全被取消。例如，早在1981年，就設(shè)立國家節(jié)能技術(shù)改造專項(xiàng)資金，節(jié)能項(xiàng)目貸款國家財(cái)政貼息50%，1998年節(jié)能技改專項(xiàng)資金取消。1980年代，節(jié)能基建項(xiàng)目貸款實(shí)行優(yōu)惠利率，1991～1993年實(shí)行差別利率，節(jié)能基建項(xiàng)目利率比商業(yè)貸款低30%,1994年取消差別利率。1991年起實(shí)行固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅，熱電聯(lián)產(chǎn)、節(jié)能建筑等固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅實(shí)行零稅率，2000年1月1日固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅暫停執(zhí)行。

    總的來說，財(cái)稅激勵(lì)政策的缺失，是中國推進(jìn)節(jié)能的主要障礙之一。目前，促進(jìn)資源節(jié)約已納入中國財(cái)稅體制改革的議事日程，正在積極研究制訂符合現(xiàn)階段國情的激勵(lì)政策，并推行節(jié)能新機(jī)制，其中電力需求側(cè)管理、能源服務(wù)公司、能效標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)識(shí)等已取得明顯進(jìn)展，政府采購已開始實(shí)施，一些地方政府也在試行節(jié)能新機(jī)制，如節(jié)能公益基金。

    中國通過國際合作，引入了幾乎所有的節(jié)能新機(jī)制，有些激勵(lì)政策在示范項(xiàng)目中取得良好效果，如節(jié)能項(xiàng)目貸款擔(dān)保、節(jié)能信息服務(wù)、消費(fèi)者補(bǔ)貼等。

    中國正在研究環(huán)境稅問題，開征環(huán)境稅不僅涉及現(xiàn)行稅制和企業(yè)稅負(fù)的調(diào)整，而且關(guān)系到地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益以至國家財(cái)政體制的調(diào)整，十分復(fù)雜。再則，征收環(huán)境稅需要大量人員和設(shè)備對(duì)企業(yè)排放的污染物進(jìn)行監(jiān)測(cè)和分析，而現(xiàn)行的“納稅人自主申報(bào)，稅務(wù)機(jī)關(guān)重點(diǎn)稽查”的稅收征管模式，使得排污企業(yè)容易為逃避稅收而瞞報(bào)、少報(bào)污染物排放量，而稅務(wù)機(jī)關(guān)事后稽查又很難取得可靠的憑據(jù)，從而形成很大的稅收漏洞。因此，綜合以上因素，中國開征環(huán)境稅的條件尚不成熟。