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摘 要： 四川小水電發展具有明顯的資源優勢和產業基礎，但四川小水電產業發展仍然面臨體制問題、電價問題、上網問題、公益性帶來的問題和資源調查和規劃等問題，其中最主要的問題是小水電開發企業普遍面臨的上網問題和如何通過合理電價獲得回報的問題。為了解決上述問題，在政策機制和措施的選擇上應采取強制上網政策手段要求電力公司必須允許可再生能源發電上網，必須全額購買可再生能源發電，并制定合理的電價來保障可再生能源發電公司獲得合理的回報。因此，四川小水電產業發展的促進政策設計應以強制上網政策（FIL）為核心，構建一套促進小水電產業發展的政策體系，同時應根據四川小水電發展的實際情況，制定相應的政策方案以提高政策的實施效果。
關鍵詞： 四川省；小水電；促進政策；政策方案
1背景
    四川小水電資源分布廣泛，幾乎覆蓋全省。除成都、瀘州、自貢和南充市的個別城鄉結合地區無可開發小水電資源外，其余166個縣（區）均有可開發小水電資源。位于該省西部地區的金沙江、雅礱江、大渡河、青衣江及岷江上游等河流由高原山區流向丘陵盆地，落差大，水量充沛，水力資源極為豐富。全省的水力資源理論蘊藏量為1.43億kw，占全國的四分之一。其中，技術可開發量1.03億kw，經濟可開發量7611萬kw，分別占全國的五分之一。在可開發量中，適宜地方可開發的中小水電資源量達2532萬kw，位居全國第一位。2003年底，全省農村水電已建成電站4253座，裝機容量達到452萬kw，年發電量達187.7億kwh。
     總體來看，四川小水電資源十分豐富，具有明顯的資源優勢。這些寶貴的水電資源廣泛分布在廣大的山區，具有很好的“就地發電、就地供電、就地成網”的優越性，是國家大電網長距離供電無法實現的。更重要的是，四川小水電的發供電成本較低。據調查，目前小水電單位KW平均投資在5000元以下，在國家50％資本金政策的扶持下，發供電綜合售電價在0.25元/KWh左右。代燃料平均到戶電價可降至0.17元/KWh，基本適應廣大農村居民生活燃料的消費水平，這是煤電、大電無法辦到的。此外，四川當地有一大批從勘測、規劃、設計、建設到管理的專業人才，有一系列相關條例、規程、規范、標準，具有人才優勢和豐富的管理經驗，特別是在兩期農網改造，農村電網的低壓配電網，包括配電臺區、主干線和進戶線建設方面積累的經驗為小水電發展奠定了良好的基礎。
    經過多年的開發與建設，四川省小水電已經形成了較大的規模，為發展地方經濟做出了重要貢獻，特別是為“老、少、邊、窮”地區在解決無電人口問題、實現脫貧致富和維護社會穩定等方面起到了不可替代的作用。然而，四川小水電發展中存在著一些深層次問題，盡管持續多年的用電短缺部分掩蓋了這些問題，但如果不采取措施從根本上解決，從長遠來看，這些問題還會繼續制約著四川小水電產業持續、快速和健康發展。基于此，本文試圖從分析四川小水電發展問題出發，探討克服四川小水電發展障礙的途徑和促進小水電產業健康發展的促進政策。
2 四川小水電發展存在的問題
    四川小水電發展存在的問題主要包括體制問題、上網問題、電價問題、公益性帶來的問題以及資源調查和規劃問題等。
2.1 體制問題
    體制問題具體表現為大小電網利益沖突問題，這是目前四川小水電發展中最棘手的問題，已經成為四川省小水電發展面臨的一大障礙。1998年以后，國家開始在全國進行大規模的“兩改一同價”工作。四川也開始在“自發自管縣”實行了“上劃”、“代管”和“控股股改”，由中央電力企業一家從輸電網、配電網一直經營管理到城鄉居民用戶。這個改造過程在一定程度上強化了國家電網的壟斷地位，上網電量的確定主要由大電網決定。由于“系統內”的電廠比“系統外”的小水電獲得更多上網電量的計劃，“系統內”多余的計劃可以通過一種所謂的“水火置換”方法進行交易，某些地區出現了停運火電廠的利潤竟高于運行中小水電站所獲利潤的情況。
2.2 上網問題
    由于國家電網和多數小水電的所屬關系不同，小水電發電上網問題長期以來沒有得到徹底解決，存在嚴重的輸出困難。要么不能上網，要么上網電價很低，使得小水電成本增加，投資風險增大。特別是實行“代管”以后，使得小水電失去了自己的供電區，所發電量往往以遠低于火電的電價上大電網。造成的結果是，一方面，污染環境的火電獲得高電價并滿發上網。另一方面，小水電所發的可再生電力卻以較低的電價只能部分上網，發展受到了抑制。
2.3 電價問題
    在小水電電價的制定上，缺少規范化的政策法規。電價制定與調整往往是根據決策者本身的工作經驗和對企業現狀和國家政策未來走向的理解進行決策，帶有較大的主觀性。此外，在小水電價格構成中沒有包含其外部經濟性應得的合理報酬。因此目前的小水電現行電價水平既背離價值規律，又不能反映供求關系，不利于通過市場配置資源，嚴重影響了小水電企業的生存、鞏固和發展。
2.4公益性帶來的問題
    由于絕大多數具有庫容的小水電項目同時屬于水利水電工程，一般都具有防洪、發電、灌溉、航運、水產養殖、城填供水和工業用水等多方面的功能，可取得綜合效益，發揮水資源的多種功能。然而，為了防御洪水災害，有時要提前泄洪騰空庫容，機組被迫長期在低水頭運行，致使機組出力下降，經濟效益隨之受損；為了確保工農業和城鎮用水，有時還要反季節提高水位，常常會錯過發電機會。特別是80年代以來，國家對投資體制進行了改革，水電站由原來國家撥款建設改為由建設單位貸款，實行資金有償使用，使具有綜合效益的水電站一直面臨“多家受益，一家還貸”的局面。由于水電帶來的防洪、航運等綜合效益的投資成本無人分攤，導致水電開發成本過大，在電力市場中缺乏競爭力，打擊了地方發展小水電的積極性。[NextPage]
2.5 資源調查和規劃問題
    四川小水電的資源調查和規劃工作滯后問題嚴重，對小水電開發產生了極大的負面作用。例如，雅安市目前的水電開發一直在沿用1988年完成的水能資源調查資料。由于氣候、地理、植被等自然條件已經發生了很大變化，導致原來的調查資料與目前的實際有較大的偏差。例如，該市的石棉縣實際水電可開發量就比原來統計多出了230萬kw以上。同時，在已有的水電規劃中，水庫電站比例極低，需要做出合理調整。
3 四川小水電發展促進政策的確定
    通過以上分析我們知道，對于四川的小水電發展來說，目前發展的最大障礙不是可再生能源通常所面臨的資源問題、也不是技術問題、資金問題和成本高的問題，而是小水電開發企業普遍面臨的上網問題和如何通過合理電價獲得回報的問題。只要解決了這兩個問題，四川小水電還會迎來第二次快速發展階段。因此，在政策機制和措施的選擇上，我們建議以強制上網政策手段強制要求電力公司必須允許可再生能源發電上網，必須購買可再生能源發電，并制定合理的電價保障可再生能源發電公司獲得合理的回報。為此，本文建議四川小水電產業發展的促進政策設計應以強制上網政策（FIL）為核心。
3.1四川省未來小水電發展目標
     本文在四川小水電發展目標的確定中，參照了《四川省電力工業現狀及規劃》、《四川省新能源和可再生能源產業發展“十五”規劃（送審稿）》、《四川省推行可再生能源強制性市場份額政策試點研究報告》、《四川省退耕還林區域農村能源建設規劃（2003-2010）》、《四川省小水電發展規劃》等資料。我們選擇2001年小水電數據為基礎，參照上述規劃對各階段發展目標進行確定。2001年底，四川全省小水電發電裝機413萬kW，發電量154.78億kWh。目前政策條件下四川小水電每年增長在5%左右，屬于低方案，按照四川省的預測，如果國家給予優惠政策（如國家投入資本金占80% ）則每年增長速度可以達到12%左右，但這種可能性不大。如果實行強制性政策，則年增長速度也可以達到12%左右，在目標確定中作為高方案考慮的因素。具體確定四川小水電的發展目標中，對于2005年的目標，我們首先計算了規劃中與2001年相比小水電電量的增加比例為51.63%, 發電量占總發電量的24.43%，該數作為低方案。高方案我們取2005年比2001年增加的比例為55%，可以計算出高方案的目標為37.87%。同樣，可以算出，2010年小水電發電量比2005年增加11.72%，2015年比2010年增加5.26%，該增加的比例作為低方案，而高方案我們分別取20.5%和10.5%分別作為2010年和2015年小水電發電的增長比例，從而可以計算出這兩個時段的發電目標分別為14.12%和9.20%，見表3-1。
    為了能夠按期完成可再生能源發電在不同階段的發展目標，建議用一種鮮明的表示方式描述可再生能源發電目標。我們認為，如果政策實施最終解決了小水電的發展障礙，則四川的小水電發展速度會大大加快，因此我們建議以小水電的高方案發展目標作為四川MMS政策目標。
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3.2 四川省小水電產業促進政策
    根據上文的分析，我們提到四川省小水電產業促進政策應以強制上網政策（FIL）為主，政策的總體設計思路是：在明確可再生能源發電總體目標的基礎上，采取強制上網和制定固定電價的方式建立一套政府調控與市場運作相結合的可再生能源電力規模化和商業化的發展機制。在總體設計思路的基礎上，結合四川省小水電發展特點和發展需要，從以下幾方面突出以強制上網政策（FIL）為核心的政策框架的主要內容和特征：
􀁺 強制電力公司允許入網
     通過制定強制性政策要求電網企業將可再生能源生產商生產的電力接入電網。根據此規定，四川省電力公司必須允許可再生能源發電入網。
􀁺 強制電力公司全部收購
     強制性政策還要規定電力公司在允許可再生能源入網的同時，還有義務購買可再生能源生產商生產的全部電量。
􀁺 確定合理上網電價
     強制性政策要求對不同技術規定不同的固定上網電價，保證各種可再生能源電力能夠獲得長期、穩定、合理的回報，從而鼓勵更多的私營企業投資和其他方面的融資。這里所提的固定電價是的含義是：電力公司義務根據強制性政策（如可再生能源法）規定的價格向可再生能源發電商支付固定電費。電力上網費大小要避免過低和過高。如果過低，則會使可再生能源發電商不能獲得合理的收益，導致發電量下降。反之，如果電價過高，則又會使可再生能源發電商獲得額外的利益，因此確定合理的電價是強制性上網制度的關鍵。固定電價的確定要依據不同的可再生能源技術實行不同的最低電價，同時考慮裝機容量、獲利情況、地點等各種不同的情況對可再生能源電價的影響。另外，還要實行最低電價保護期，保證發電商在一定時間內有利可圖。 

                              圖1 四川小水電產業促進政策框架
4 四川省小水電促進政策的實施方案
4.1 初期實施方案
在政策實施初期階段（2004-2005），即在國家立法出臺前，對四川現行的“水火置換”措施進行改造，去除其中不利于小水電發展的方面，增加帶有強制性，有利于小水電上網和獲得回報的規定，作為初期實施MMS政策的一種過渡性措施。具體做法是：
（1）合理核定電量。即合理核定小水電的年度計劃合同電量。應改變計劃電量完全由大電網決定的現狀。電量的核定應由政府有關部門，會同發電企業和（大小）電網共同完成，不應允許以“系統內”和“系統外”作為計劃份額的大小的標準，更不應以“系統外”為由對小水電采取歧視政策。
（2）合理定價。即合理確定小水電上網電價。電價過低是造成四川小水電發展的主要障礙。在以往進行“水火置換”時，小水電的電價被壓得極低，也是導致發電的小水電的收益低于停產的火電廠的重要原因。因此，對于“水火置換”中小水電定價上，政府應核定一個固定的最低限制價格。
（3）市場準入。仍然把并網的水電、火電廠作為置換市場交易的主體。[NextPage]
（4）自由交易。不同獨立發電企業間可進行水火計劃合同電量的買賣。同一獨立電力企業內部，可自行組織其所屬的水、火電廠間進行計劃合同電量的調劑。
（5）自動結算。目前的交易是由電網公司每月定時召集參與交易的水、火電廠，向各電廠公布根據電網情況和各電廠實際發電能力確定的本期交易額度，買賣雙方根據各自的額度自由匹配，交易價格由配對雙方協商確定，成交雙方簽訂交易合同。在這個過程中還難以避免“內部人”之間交易問題。應盡快改變交易手段，使交易各方雙方在不見面的情況下，只通過計算機網絡向市場報價，計算機通過集合競價按規則自動完成交易過程，清算電價是統一的也是唯一的市場成交價，交易合同由計算機自動打印。
（6）取消煤炭調劑費。在四川，所謂面臨較大困難的煤炭企業，其困難來自多方面，主要是資源有限、規模偏小、裝備水平低等帶來的效率低下，多數是國家限制發展的煤炭企業。如果繼續從“水火置換”中計提煤炭調劑費補助這類企業，會導致在給小水電企業增加負擔的同時，支持了落后的企業，與國家產業政策背道而馳。
（7） 改變電網補償方式。原來考慮到作為賣方的水電廠一般遠離負荷中心，輸電成本較高，規定水電廠在置換電量上增加一定的線損電量對電網進行相應補償，這種只由水電廠一方負擔費用的辦法是不公平的。電網線損費用應該由小水電發電企業、電網和電力用戶共同承擔，政府也應從多種渠道，如電網改造資金中安排部分資金加強電網建設，為小水電上網提供基礎條件。
（8）合理安排大修理時間。地方政府應對煤電廠大修理時間提出要求，大修理工作盡量安排在水電的豐水期進行，以利于為水電騰出更多的發電配額。  
 
4.2 中長期實施方案
    在中長期發展階段（2005-2015），即在《可再生能源法》出臺以后，要完成或開始以下方面的工作：
（1）構建強制性制度基礎。以立法手段規定強制性上網制度的實行是國外普遍的做法，目前，國家正在推動可再生能源立法，國家立法出臺必然為四川省可再生能源政策奠定基礎。在國家立法頒布以后，四川省就可以在國家法律的框架下，制定省級實施細則，最終將強制性上網政策納入立法保障之中。
（2）強制收購。以強制性立法為基礎要求電力公司必須收購可再生能源電力。
（3） 合理定價。以立法為依據，由省政府定期核定固定的可再生能源的上網電價。
（4）差價分攤。為了解決電力公司由于支付較高電價造成的財務負擔，還要采取電價分攤機制。規定省電力公司負責對全省范圍內各個地區電網間可再生能源上網電量的整體平衡，使可再生能源固定高電價帶來的電力增量成本平均分攤在全省電網的全部電力上，以確保各地區電網之間能夠公平競爭。差價的結算應該采取有利于開發商的方式，即由上網入口的電力公司預先支付給發電商，然后與上級電網結算，見圖2。
（5）設立專門部門監管。制定專門的部門對政策執行過程進行監管。監管部門代表政府每兩年根據技術和市場的發展狀況對固定電價進行一次檢查，并根據檢查的情況提出修改電價的建議。
（6）逐步建立綠證交易機制。綠色證書系統的建立和運行會增加可再生能源發電商的收益，加快資源豐富地區可再生能源開發積極性，因此隨著可再生能源市場條件的完善，要積極推行綠色證書交易制度。首先進行綠色證書交易的前期研究工作，包括交易平臺的建設、證書設計、交易價格的測算、制定交易程序和規則等。在研究的基礎上，積極進行綠證交易試點。四川是水電資源大省，如果建立綠證系統并把它與西電東送工程相結合，則會大大加速四川可再生能源開發進程。