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自上個世紀90年代后期起，在中國廣袤的國土上，水電開發不斷推進，與之相關的爭端也屢屢發生，并不時引出一些群體性事件。利益和主張的不同，導致爭論在政府的規劃部門、業務主管部門和業主（水電公司）、地方政府、移民、民間環保組織，以及意見各不相同的專家之間展開。爭論的問題是什么？爭論的背景是什么？爭論的問題應怎樣解決？這一切，檢驗著政府的價值取向及平衡不同利益的能力。

我們面對的問題是什么？

引發爭論的問題是：

我們到底需要多少電？我們的目標是首先為了趕超，為了和發達國家比拼而要使經濟翻番，還是把切實地普遍地提高國民福祉、提高國民的生存質量、實現社會公正、與自然和諧相處，以使人類永續發展放在首位？

在不影響環境和生態的工程中，怎樣平衡水電部門和移民及當地居民等的利益？

在一定程度上會造成環境污染和破壞生態的水電工程，上還是不上？因水電工程而造成的生態破壞、環境污染的治理方案由誰制定？由誰批準，資金由誰負擔？對環境和生態的破壞達到什么程度，水電工程就不應上馬？

當在一個具體的地方，水電工程的興建會導致某一個或者是某一些動植物物種滅絕，或者是使工程所在地珍貴的、瀕臨滅絕的或法定保護的動植物物種無法繼續生存時，水電工程是否應修建？

當在一個具體的地方，水電工程的興建會導致工程所在地的文物、古跡或者是獨特而無可替代的風貌、景觀無法按原有的狀態存續，會導致人類文化遺產和自然遺產的原狀態被破壞時，水電工程是否應修建？

當在一個具體的地方，水電工程的興建會導致人類文明的組成部分——一種民族的原有的生存方式、一種人群的特有的傳統習俗和生存狀態，或者是人類代代相傳的非物質文明遺產代表作滅絕時，水電工程是否應修建？

水電是否是清潔能源？在能源的開發上，應怎樣處理水電、火電、核電、風電、潮汐電、太陽能電以及新能源研究與開發的關系？

現有的各種發電方法的污染是否絕對無法改變？現有的各種發電方法對生態的破壞是否絕對無法改變？現有的各種發電方法的成本是否絕對無法降下來？我們是否應在改變前述各種發電方法的問題的研究上投入資金，還是只在繼續采用上述發電方法發展電力上投入資金？

我們比其他國家等量電力創造財富低的狀況是否可以改變？是主要從擴大電力產業的規模來解決能源緊缺問題，還是應該更多地從減少浪費、節約能源著手解決，合理地利用能源，提高能源利用的效率？

利益和主張之爭的背景是什么？

中國社會的結構正在發生變化。在從封閉轉向開放，從計劃經濟轉向市場經濟的同時，中國也從一個總體性很強的社會，轉向了一個利益和主張多元的社會。當不同人群的利益和主張不同的勢態已經形成時，強勢集團的聲音過多地影響了立法和決策，弱勢人群的聲音卻很難傳到立法和決策者那里。原因是一些政府機構不以“市場出效率，政府保公正”為然，而在“效益優先，兼顧公平”的口號下，天天想著招商引資，經濟翻番，對民間疾苦和身后之事留意不夠。在前述爭論中，水電就被一些人指為強勢的利益集團；政府又難以作為一個利益無涉的整體來平衡各種利益，政府中的一些機構有的被指同水電站在一邊，有的被指聲音微弱，態度左右搖擺。主張水電大力發展的聲音說：水電全為國家發展，經濟增長；反對者則說，水電剝奪農民，破壞生態，污染環境。

問題應怎樣解決？

利益和主張不同是市場經濟社會的常態，甚至可以說是人類社會的常態。問題是，在利益和主張不一致的情況下怎樣協調和平衡不同的利益和主張。第一是公開，從始至終的公開，完全的公開。信息公開是保障公眾參與的前提，是防止代人民行使公權力的人的恣意和腐敗的良藥。

國務院《全面推進依法行政實施綱要》規定：“推進政府信息公開。除涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密、個人隱私的事項外，行政機關應當公開政府信息。對公開的政府信息，公眾有權查閱。行政機關應當為公眾查閱政府信息提供便利條件。”“行政機關公布的信息應當全面、準確、真實。”“除依法應當保密的外，決策事項、依據和結果要公開，公眾有權查閱。”據此，與水電工程相關的規劃、可行性分析、移民安置方案、環境評估報告，政府機關的審批文件及相關決定，以及相關的水文、地質、災害等資料，地區歷年的統計資料等均應公開。

迄今為止，與水電相關的前述各類文件資料均不公開，公眾、傳媒、意見與水電開發相左的專家與政府和水電開發公司之間存在嚴重的信息不對稱。

第二是良好的具有實質意義的公示制度的建立。公示不僅是為了使人們知曉，更重要的是使人們能在知曉的前提下發表意見，參與決策。市場經濟社會中人們的利益和主張不同，因而人們在參與中所表達出的意見自然會有不同。那種為了盡量減少不同意見，或者減少不同意見的聲音使社會知曉下降而在公示中盡量少提供信息，盡量少給人以發表意見的時間的做法是不恰當的。有關水電工程的公示應該從政府規劃或者水電公司向政府申請工程立項開始，因為只有這樣，才能使公眾，特別是利益可能受損的公眾較早地知道威脅自己利益的事態的進程，使決策者從一開始就能聽到不同的意見，能夠更全面地考慮問題。

第三是制定聽證規則，通過制度化的聽證會以保障決策者聽取所有的意見。決策者固然有權決策，但決策者只有在按照法定的程序充分地聽取了所有的意見之后才有權決策。這就是在法治原則下的正當過程——程序正義——的要求，其目的是切實地、同等地保護每一個人的權利。

中國面臨的問題是，聽證會不是必須舉行的，決策者在是否要舉行聽證會上具有隨意性；在什么人能成為聽證會陳述人的問題上，聽證會的舉辦者具有隨意性；在聽證會的議程上，在誰在什么時候可以講話、可以講多長時間、怎樣講上具有隨意性，聽證會缺乏符合法治原則的程序設置，開起來像是座談會或者是意見征集會，以及，在一些時候，聽證會的主持者往往就是意見爭執的一方。國務院《全面推進依法行政實施綱要》規定：“社會涉及面廣、與人民群眾利益密切相關的決策事項”，應當通過舉行聽證會等形式“廣泛聽取意見”。“對重大事項，行政管理相對人、利害關系人依法要求聽證的，行政機關應當組織聽證”。

聽證體現了法治所要求的程序正義，它的基本原則是平等和效率。這些原則要求當一個人或一些人的利益可能因權力機構的決定而被改變時，他們有權事先知道，有權同其他利益和自己不同的人一樣，向作出決定的機構陳述自己的主張和提出支持自己的主張的證據；而這種主張的陳述和證據的提出，應在利益無涉的聽證主持人的主持下，分問題進行，以使決策者和公眾都能于對比中判定不同的主張和證據中哪些是更應該采信的。

第四是建立官員和專家署名公開和官員問責的制度。重大工程的決策失誤，對民眾造成的損失可以通過國家賠償的方式部分彌補，而對環境和生態以及人類自然和文化遺產所形成的破壞，是永遠無法彌補的。因此，具有特定身份的人對自己在參與決策的過程中的行為是應負責任的。

專家不具有公職身份，只是發表自己的意見而無決定權，因此，專家的錯誤的或者是不當的意見不管是出于認知上的原因、道德上的原因，還是利益上的原因，可以不追究法律上的責任，但卻應負道義上的責任，因此，公開其姓名和意見是有必要的。

至于官員就不同了。官員作為一種職業，受人民之托行使公權力，因此，必須對人民負責任。國務院《全面推進依法行政實施綱要》規定，要“建立健全決策跟蹤反饋和責任追究制度”。“要按照‘誰決策、誰負責’的原則，建立健全決策責任追究制度，實現決策權和決策責任相統一”。

第五是設立專家庫和獨立專家制度，以及建立重大決策后續評估改進制度。

迄今為止，與重大工程相關的調研、評估和決策中，聽取專家的意見或請專家參與評估、決策已成定例。但“誰是專家”卻始終是問題。在中國目前的體制中，專家分別任職于國家行政機關、國家行政機關的下屬機構（可以行使某種國家權力或者是與權力的行使相關聯的事業單位），以及由國家財政預算支撐的科研單位或者大學。一項工程既已提出，專家中誰支持、誰反對，誰較易通融、誰較難通融，大體清楚。調研、評估、決策會議可以開多次，已開過的會上誰的意見如何是完全清楚的。因此，請專家時，請誰不請誰，再次開會時，頭一次會議的參加者中，不再請誰和繼續請誰，就成了完全可以左右最后所形成的“專家意見”傾向的關鍵了。而掌握“請專家權”就等于掌握了對“專家意見”傾向的決定權，甚至實際上已掌握了“代專家言”之權了。[NextPage]

為了改變這種認定專家資格和請專家的隨意性——實際上是傾向性，我早就建議設立專家庫，確立專家標準，預先將不同學科的專家資料收入庫中，并建立專家庫的使用規則。當一個項目提出時，首先，按預先確定的學科分類規則從專家庫中隨機選取不同學科的專家和備用專家（選定的專家不能參加時以備用的專家替補）；第二，向已列入專家庫中的專家發布信息，本次未被選請的專家中自認為有必要發表意見時，可提交書面意見；第三，對工程有反對意見，本次未被選請而又要求參與評估、決策的應請其列席參加。這種“異議優先”的原則設置是為了決策者能更全面地聽取意見，特別是聽取反對意見。決策者完全有權不采納某種意見，但必須聽取一切意見；決策者對其采納或不采納某種意見的理由應向公眾作出說明。這種要求決策者就其決策的理由的說明同樣源于前述的國務院《全面推進依法行政實施綱要》中關于決策事項的依據要公開的規定。

專家分屬不同學科，具有不同身份和不同利益等背景。因此，專家意見不宜籠統而言，應分問題，在明示專家背景的情況下予以表述。即在每一問題之下，在記述專家意見時，須明示專家的學科及身份等，以使決策者和公眾能更好地把握專家意見不一的原因。

專家之中不任職于政府機關、政府附屬機構和企業，且同政府和企業沒有利益關系的（不擔任政府和企業顧問等職，不從政府和企業接受薪酬的），在專業上具有公認的成就和獨到的見解，在操守上沒有證據證明其有污點，而自己又愿意對公共事務以自己的言行獨立承擔道義上的責任的，是獨立專家。應在制度上保證決策時聽取獨立專家的意見，在決策的執行中或者是執行完畢后請獨立專家做外部評估。

此外，在決策過程中和在決策的執行過程中以及在決策執行完畢后，同屬國務院《全面推進依法行政實施綱要》中的“決策跟蹤反饋制度”范疇的還有社會評估的制度化。當考慮到市場需求、經營方略和效益取得的關系時，我們會作可行性分析；當考慮到人類的經營、消費等行為和環境負載力的關系時，我們開始作環境評估。但人類社會與其生存環境共同構成了一個復雜系統，考慮到經濟增長、社會發展、人類發展、生態平衡等諸多問題，我們對一經啟動其對環境和生態的影響即無法逆轉的重大工程的決策、決策執行和決策執行完畢的各個階段，都應由人文—社會科學家在與工程技術方面的專家溝通的情況下作社會評估，以促成決策及其執行更合于科學發展觀。

第六是建立重大的或者是有重大爭議工程的人大審批與監督制度和為社會監督設立制度保障。

全國人民代表大會是國家的最高權力機關，重大的或者是有重大爭議的工程的決策，應交全國人大議決，并由全國人大監督執行。

第七是完善司法救濟制度和設立公益訴訟制度。在法治社會，任何法律上的紛爭（包括政府機關和公民之間的）都可以受到獨立的和中立的司法機關的審判，而生效的司法裁判本身應是具有終局性的——不但司法機關之外的組織機構無權去改變它，在絕大多數情況下，即便司法機關自身也無法去改變它。要在制度上保障一切法律問題都具有可訴性；保障公民的權利在遭受侵害時能夠得到及時的、有效的司法救濟。

此外，考慮到水電等重大工程涉及到環境、生態、物種、自然和文化遺產保護，以及人權等，一旦造成損害，永難補償，故還應設立公益訴訟制度，以使律師以及公民、法人和民間組織（包括草根組織）可以為了公益的目的，而在并非狹義的自己權利被侵的情況下提起訴訟。

除了上面所說的程序方面的制度建設外，要使水電開發合于法治和善治的要求還須有以下的制度建設：

第一是在不影響環境和生態及人類遺產的情況下，建立水電工程使用農民集體所有土地的租用（或土地使用權轉讓）制度和水電工程項目的當地居民和政府持股制度。

水電用地的所有權，除了一些現在屬于國家所有外，一般原是當地居民祖祖輩輩的私有財產，現在是當地居民——農民的集體所有的財產。這些土地是當地農民集體所有的，為中華人民共和國憲法、民法通則和土地管理法所確認。從作為市場經濟的根基的產權制度和社會公正出發，應設立制度：在水電用地中，具有將被淹沒土地的所有權的農民、移民本人，可將自有土地出租給水電公司，按年收取租金（或將自有土地的使用權轉讓給水電公司，收取土地使用權轉讓費）。同時，水電公司應為將被淹沒土地周邊的農民（以鄉鎮為單位，與水庫臨界或者部分被淹）和地方政府（以縣為單位，與水庫臨界或者部分被淹）設立一定的股份，以使水電公司在得到水電用地當地的農民和政府提供經營便利的同時，也使當地農民和政府分享自己所在地開發的利益。

租用（或使用權轉讓）和持股制度分設的意義在于：幾十年來，水庫移民是因水電建設而利益受損最大的群體。在憲法和法律認可和承諾保護其財產的所有權的前提下，考慮到水電在市場經濟條件下的經營是有風險的，租用比持股更能保障他們的利益。

第二是設立水庫病險壩處置和水庫善后基金制度。中國的水庫中存在相當數量的病險壩，護理、維修和事故善后處理都需要國家財政或是地方出錢。和其他一切設施、建筑物一樣，水庫的壽命是有期限的。水庫的設計一般是50年，盡管一些水庫可以使用更多的年限（如70年、100年、150年），但終究要有報廢的時候。水庫報廢后涉及到環境、交通等事項，又可能產生許多善后事宜處置的費用支出。水電公司是企業，不應在水電開發生利時，自己獲利，在水電設施出現險情、災害或者成為負擔時，要國家財政出錢——實際上是要納稅人出錢。故此，應設立水庫病險壩處置和水庫善后基金制度，要求水電公司自工程啟動起，即為水庫病險、災害和善后處置設立專項基金，在水電開始贏利后，提取一定比例的利潤存入該項基金，以在一旦出現水庫病險情或是庫壁、壩體潰垮等災害時，或者是水庫報廢后，用于病險、廢庫處置或者是災害賠償。

中國社會正在變化之中，當人們已然分化為不同的人群，在占有資源、取得收益上出現了巨大的差異時，我們企望著一種多元一體、和而不同的構架的形成，但前提是我們要轉變觀念，要有一種良好的制度安排。（李楯為中國社會科學院教授，李一方為環保志愿者）