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一、前言近20余年來，世界許多發(fā)展中國家和一部分發(fā)達國家對小水電開發(fā)都比較重視，采取了積極的方針，制訂了各種不同的激勵政策，試圖促進小水電的大力發(fā)展。這是由于上世紀70年代后期以來，世界石油危機高潮迭起所引起的，一些國際能源專家感到世界上傳統(tǒng)化石燃料的資源儲量有限，人類必須盡早尋找“替代能源（AlternateEnergy）”，并逐步增加其在能源消耗中的比重。所謂替代能源，主要是指可再生能源，包括小水電。從理論上講，小水電是取之不盡、用之不竭的，但實際上小水電可開發(fā)資源也是有限的。在當前世界公認的12種可再生能源中，絕大多數(shù)新能源如風能、太陽能等還處于科學研究、試制和初期推廣階段，技術(shù)不成熟，建設成本高、規(guī)模小，短期內(nèi)還難以大比例實際替代傳統(tǒng)能源。在可再生能源中，小水電技術(shù)成熟，建設成本低、規(guī)模較大，所以是最現(xiàn)實可行的。但和傳統(tǒng)能源中現(xiàn)代大電力生產(chǎn)相比，小水電仍然是“弱勢”能源，規(guī)模小、技術(shù)水平不高、經(jīng)濟競爭力不強、商業(yè)化運作能力較弱，如果沒有政府支持，還是難以得到大規(guī)模發(fā)展。從我們收集到的資料看，亞太地區(qū)發(fā)展中國家（也包括少數(shù)其他國家）20多年來制訂的一系列支持、鼓勵小水電發(fā)展的政策和措施，實際執(zhí)行情況大多不盡人意。小水電在這些國家雖然也有了明顯發(fā)展，全國裝機從數(shù)千千瓦發(fā)展到數(shù)萬千瓦。除中國外，亞太地區(qū)小水電實際運行最多的印度可達數(shù)十萬千瓦。但在它們的電力總?cè)萘恐斜壤允俏⒉蛔愕赖模ň诎俜种泓c幾）。

不少亞太國家農(nóng)村電氣化程度可達70-90或更高，但都是由國家大電網(wǎng)供電，小水電的作用微乎其微。唯一例外的是中國，小水電已經(jīng)發(fā)展成為農(nóng)村電氣化的重要能源，全國2400多個縣中，有1576個縣建有小水電，其中780個縣以小水電供電為主。造成這些差別的主要原因在本研究報告第四部分“小水電效益分析的新思考”中從效益方面做了分析。但從政策角度看，主要的經(jīng)驗教訓是什么？本文準備從各國激勵政策與體制的異同及其實際效果再做一分析，試圖找出一些答案。國際上最初提出以可再生能源作為“替代能源”的時候，主要只考慮了傳統(tǒng)化石燃料儲量的有限性，對其環(huán)境污染問題也曾提及，但尚未得到十分重視。到1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過并簽署了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC），開始嚴正地警告全世界對環(huán)境污染引起氣候變化的危險性。

1998年，全球60個國家簽署了《京都議定書》，提出了各國溫室氣體的減排目標。在國際大環(huán)境的促進下，可再生能源以其“綠色”性能，進一步得到國際能源界的青睞。最積極的歐洲國家，如德國，計劃到2020年使可再生能源發(fā)電容量達到全國電力裝機的20，這是一個十分宏偉的目標。其他許多國家也紛紛行動起來。眾多發(fā)展中國家，在面臨這一大好機遇時，其小水電發(fā)展情況以及相應的政策措施又將怎樣，這也是我們要研究的。據(jù)IEA（國際能源署）統(tǒng)計和預測，目前小水電在整個水電中的比例，1995至2010年期間全球平均為5-6，這個較高的比例主要是受到中國的拉動。中國目前小水電占整個水電比重為35左右，且絕對值又大。如果排除中國的因素，則世界多數(shù)國家（除歐洲外），尤其是發(fā)展中國家的小水電占整個水電的比重都在1-3以下。[NextPage]

當前，可再生能源發(fā)展（包括小水電）正面臨著有利機遇，但是能否爭取到一個新的發(fā)展高潮，還取決于正確的政策導向和提高自身的市場競爭力。因此全面了解各種激勵政策的可行性和有效性，以及各種政策的配套效應，也是研究如何促進小水電可持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。在經(jīng)濟全球化的大形勢下，中國經(jīng)濟的許多行業(yè)都面臨著與國際“接軌”的問題。小水電行業(yè)如何與國際“接軌”？我們認為還是有其特殊性，有必要進行具體的研究，并提出一些具體可行的策略。下面是我們這個研究課題的初步意見，供業(yè)內(nèi)人士參考：

1、“接軌”并不意味著所有的政策、措施、規(guī)章制度都要一致。國情不同，各國有些不一樣但卻符合本國國情的東西仍應保留。例如有中國特色、以小水電為主的農(nóng)村電氣化與大多數(shù)發(fā)展中國家就是不同的。所謂“接軌”，主要是進行國際交流、宣傳我國經(jīng)驗時，要突出可比性與可借鑒的東西，使交流有共鳴。也需要吸收國際先進思路、方法和有效的經(jīng)驗（包括發(fā)達國家的），從而對比、改進我國的政策、措施。

2、中國小水電50余年的發(fā)展歷程，絕大部分是在計劃經(jīng)濟下進行的。改革開放20年來，這方面的政策有了一些變化，但還不大。近年來不斷深化的電力體制改革和逐步擴大的市場經(jīng)濟正在對小水電進一步發(fā)展提出新的挑戰(zhàn)。在克服小水電持續(xù)發(fā)展中的障礙時，長期處在市場經(jīng)濟下的國際小水電（包括發(fā)展中國家）發(fā)展經(jīng)驗和教訓應當是我們十分重要的借鑒資源。這也是“接軌”的一個重要內(nèi)容。

3、關(guān)于小水電開發(fā)的技術(shù)規(guī)程、規(guī)范，我國已經(jīng)和正在編制、頒發(fā)的將近60種，其中30種已正式由國家或水利部頒發(fā)執(zhí)行。國際上完全屬于小水電專業(yè)的規(guī)程、規(guī)范很少，但一些大水電或電力行業(yè)的規(guī)程、規(guī)范或標準包含或適用于小水電的還是很多的。據(jù)了解，我國這些規(guī)程、規(guī)范與國際的交流合作還很少，原因之一是多數(shù)還沒有英文版本。此外，還有一些技術(shù)指標，我國與國外也不同。做好交流，宣傳、推廣我國小水電建設的具體技術(shù)經(jīng)驗，同時也學習、吸收國外的不同思路和經(jīng)驗，也是“接軌”工作的一項重要任務。

二、國外小水電政策概況及其與中國的比較由于資料和篇幅的限制，本文僅摘錄了亞太地區(qū)有代表性的發(fā)展中國家，如菲律賓、印度、巴基斯坦、印度尼西亞、尼泊爾、泰國、中國，以及個別發(fā)達國家如美國在小水電開發(fā)及農(nóng)村電氣化方面的體制、政策和措施，以及發(fā)展中的制約因素，進行分析和比較：如美國農(nóng)村電氣化的主要經(jīng)驗；菲律賓小水電數(shù)據(jù)庫和激勵小水電發(fā)展的法律、法規(guī)；印度非常規(guī)能源部在小水電開發(fā)方面所作出的不懈努力；巴基斯坦對促進小水電發(fā)展而采取的具體措施；印度尼西亞小水電發(fā)展的重重障礙；中國小水電發(fā)展歷史進程中不斷調(diào)整的政策、措施以及與他國的比較等等。另外本文也附錄了國際組織幫助發(fā)展中國家開發(fā)小水電的一個案例。國內(nèi)外小水電或相關(guān)的可再生能源政策，大體上可分為：

--經(jīng)濟激勵性，包括各種形式的政府補助、稅收減免、上網(wǎng)電價優(yōu)惠、低息或貼息貸款等；

--行政指令性，包括聯(lián)入電網(wǎng)、電量收購保證、配額等；

--市場創(chuàng)建性，如開發(fā)權(quán)、所有制、獨立電廠、水權(quán)轉(zhuǎn)讓、經(jīng)營許可證以及排放貿(mào)易（EmissionTrading）。從法制級別上，有各級政府的政策、法規(guī)，甚至也有中央一級的法令（Act）或法律（Law）。總的來說，我們感到多數(shù)發(fā)展中國家的小水電激勵政策大同小異。

下面擬從幾個方面對各國政策的異同及可比性做一扼要的歸納和分析：

1、管理體制

2、開發(fā)權(quán)和所有制

3、市場準入及審批體制

4、投資（融資）政策和補助

5、小水電上網(wǎng)、銷售及供電權(quán)

6、稅收優(yōu)惠

7、中國小水電政策的演變

1、管理體制大多數(shù)發(fā)展中國家的小水電開發(fā)實際上是由中央一級有關(guān)機構(gòu)直接管理，或者說都是國家級電力公司的一統(tǒng)天下。下面是一些對小水電比較重視的發(fā)展中國家主管小水電的國家公司：--泰國：EGAT（泰國發(fā)電總公司），MEA（城市電力管理總公司），PEA（地方電力管理總公司），其中PEA主要負責小水電的建設和管理，以及農(nóng)村電氣化發(fā)展并向EGAT及MEA躉售電力并配電到農(nóng)村。

--菲律賓：NEA（國家電力署），NPC（國家電力集團），HEDCOR（水電開發(fā)公司），其中HEDCOR主要負責小水電發(fā)展。在全國農(nóng)村電氣化發(fā)展中，基層組織也是和美國一樣屬集體所有的“電氣合作社”。

--馬來西亞：TNB（國家電力局），小水電由該公司統(tǒng)一管理。

--印度尼西亞：PT.PLN（國家電力公司）。

--印度：MNES（非常規(guī)能源部），IREDA（可再生能源開發(fā)署）。

--美國：為推行全國農(nóng)村電氣化，聯(lián)邦政府專門設立了“農(nóng)村電氣化管理總局”（REA）。[NextPage]

與多數(shù)發(fā)展中國家不同，中國在小水電開發(fā)管理方面是以地方政府為主、分散進行的。除了發(fā)展戰(zhàn)略、目標、標準及全國性政策由中央政府制訂外，其他關(guān)于規(guī)劃、開發(fā)、運行、管理、設備制造等均由地方政府承擔。另一方面，許多發(fā)展中國家雖然長期處于市場經(jīng)濟體制下，但小水電也和其它電力工業(yè)行業(yè)一樣，基本上都是以國家領(lǐng)導、國有制為主體。近十年來，世界上流行電力行業(yè)“放寬監(jiān)督”（De-regulation）或“私有化”（Privatization）、“公、私共同參與”（PPP—Public-PrivateParticipation）等傾向，發(fā)展中國家也紛紛進行體制改革。在過渡期，總的方向是從政府計劃與管理轉(zhuǎn)到政府協(xié)調(diào)下的自我持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村電源市場，推行“政府授權(quán)、市場為本”（GovernmentEnabled&MarketBasedApproach）的策略。對比中外的異同，是否可以說，在小水電管理方面，原市場經(jīng)濟國家除進一步發(fā)揮市場為本的作用外，仍要保留政府的調(diào)控作用。而我國則是在原計劃經(jīng)濟體制下，向發(fā)揮市場作用轉(zhuǎn)變，但也需繼續(xù)保留政府導向和調(diào)控作用。這種殊途同歸似乎既是巧合，但又是小水電自身發(fā)展的內(nèi)在經(jīng)濟性規(guī)律造成的吧？

2、開發(fā)權(quán)和所有制在獲取小河流開發(fā)權(quán)方面，許多發(fā)展中國家比我國更優(yōu)惠。我國現(xiàn)已實行“有償轉(zhuǎn)讓，競價獲取”，而許多國家則是自由申請，免費轉(zhuǎn)讓（當然都只是指水的使用權(quán)）。所有制方面，我國實行了“公有制為主體，多種所有制共同發(fā)展”戰(zhàn)略。與其他中小企業(yè)一樣，小水電私營企業(yè)近年來發(fā)展迅猛。僅就幾個經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)看，如浙江省1994-2002期間新建的105.8萬kW裝機中，私企投資占70。廣東省“九五”期間民企投資小水電占50，湖南有的縣竟達到86。當然，從全國范圍看，2001年底小水電站中，國有的比例仍占67。亞洲發(fā)展中國家中，印度比較重視小水電，出臺了不少的激勵政策，包括鼓勵私企投資。雖然取得了一些成效，但仍未達到預期目標。據(jù)印度NHPC（國家水電公司）發(fā)布的CEA（中央電力局）統(tǒng)計資料，到2002年3月，其各種電源分布情況如表一：

從上表推算，印度小水電迄今為止只占水電的1.5，私營水電只占水電的2.2，這說明印度的水電公有制和大水電都占絕對優(yōu)勢。其他國家基本相似。

3、市場準入和審批體制在各國普遍推行的電力及水電行業(yè)“私有化”或“放寬監(jiān)管”（De-regulation）大潮下，多數(shù)發(fā)展中國家都在放寬市場準入及簡化審批手續(xù)方面采取了有效措施。其實施情況，有的國家較好，有的仍然不盡人意。

1）許多發(fā)展中國家在小水電開發(fā)資金方面對國際金融機構(gòu)、捐贈機構(gòu)等的依賴程度較高，而這些機構(gòu)投資、融資的手續(xù)復雜，且要求嚴格。為滿足這些機構(gòu)的要求，往往要專門請西方咨詢機構(gòu)做詳盡的前期工作，為此支付的費用可高達項目投資的10-15。這不僅降低了項目的經(jīng)濟可行性，還拖長了項目從選址到完工的時間。這個問題20年來在各種會議，包括聯(lián)合國主持下的會議上曾經(jīng)過多方討論和呼吁，或建議通過南南合作來改善，但迄今似乎并沒有得到根本上的改進。小水電立項方面，印度等國近年來也都更新了政策，簡化了項目審批程序，但效果并不顯著，而且許多手續(xù)不能都得到簡化。印度有關(guān)環(huán)保的主要法令多達30余種，如環(huán)保法（1986）、水法（防止污染，1974）、大氣法（1977）、野生生物法（1972）、工廠法（1948）和昆蟲法（1968）等等。在印度，征地的時間很長，移民安置十分困難，環(huán)境與森林清理等都是障礙。由于跨國跨行業(yè)，我們對此很難進行深入研究，但從這些國家小水電發(fā)展步履艱難的情況推測，這些障礙所產(chǎn)生的影響可能還是不小的。

2）和中國類似，小水電入網(wǎng)受制于大電網(wǎng)。簽訂PPA（電力購銷協(xié)議）往往耗費時日，甚至簽不成（如印尼），影響到投資人不敢進入。但也有像巴基斯坦那樣，由政府為私營小水電項目編制了標準的PPA格式，從而縮短了談判時間。

3）多部門審批，也是多數(shù)國家小水電立項最頭疼的問題。但巴基斯坦在各邦政府（相當于我國的省）特別指定“一個窗口”處理所有問題。這種“一窗式”的程序大大簡化了手續(xù)。

4、投資（融資）政策及補助當前，多數(shù)發(fā)展中國家都試圖從國家電力公司一統(tǒng)天下的格局“放寬”到公、私共同參與（PPP）的小水電市場，甚至鼓勵外資進入。例如印度近年來制訂的激勵政策中，對所有私營公司的債權(quán)比（Debt/Equity）可放寬到4:1，也就是投資者的資本金只要求20就可以了（巴基斯坦類似）。后又規(guī)定了建設小水電的許可證持有人或發(fā)電公司的外國私企投資項目允許100的外資投入，同時保證外國投資人的投資回報中可有16的外匯，投資回報率按5考慮以替代過去的2等等。其他國家也頒布了類似條文。這些都為擴大投（融）資渠道創(chuàng)造了寬松的環(huán)境。貸款利息方面，我國商業(yè)銀行對小水電給予貼息貸款。印度對小水電商業(yè)項目的貸款利息給?-7.5的補貼。但在一些發(fā)展中國家如菲律賓等，政府的發(fā)展銀行能夠以較低的開發(fā)利息從國外貸款，卻以較高的商業(yè)利息轉(zhuǎn)貸給小水電開發(fā)商，而且要求全部質(zhì)押（Collateral）或者由開發(fā)商的母公司提供擔保。這些也成為小水電發(fā)展緩慢的主要障礙。[NextPage]

5、小水電上網(wǎng)、銷售及供電權(quán)發(fā)展中國家小水電站孤立運行較多，且沒有地方電網(wǎng)，有的可直接聯(lián)入國家電網(wǎng)。因此，多數(shù)電站談不上供電權(quán)。在上網(wǎng)電價方面，尼泊爾對5-50MW的中小水電規(guī)定了固定的收購電價，對鼓勵電站投資起到了一定的作用。巴基斯坦國家水利電力發(fā)展總局（WAPDA）對獨立發(fā)電（包括私人開發(fā)的）的小水電指定了按長期合同收購電力的規(guī)定。電站建成后的前10年平均電價折合約6.1美分/度，以后25年內(nèi)平均電價為5.57美分/度。而印度規(guī)定電網(wǎng)對小水電站的收購電價不得低于2.25盧比/度（1994年水平），且每年增長5（1元人民幣相當于5.5盧比）。這些規(guī)定類似于我國實行的小水電保護電價，對保證投資者提高投資回報率是有好處的。多數(shù)發(fā)展中國家的聯(lián)網(wǎng)和上網(wǎng)電價問題與我國相似，但在小水電有自己的供電區(qū)方面則似乎是我國所獨有的，這也可能是我國小水電發(fā)展快而多的重要原因之一。

6、稅收政策各國的優(yōu)惠政策大致相近，如：--增值稅優(yōu)惠，中國小水電只征收6（大中電站為17），菲律賓則實行免征優(yōu)惠；--所得稅，中國規(guī)定按利潤的33征收稅款，實行“免二（年）減三（年），或“先征后返”，菲律賓則是7年免征，印度則規(guī)定新項目5年免稅；--設備材料進口免稅，菲律賓、印度、尼泊爾等國由于水輪機、發(fā)電機等主要設備特別依賴進口，故大多采取這一優(yōu)惠政策，而我國則沒有實行。

7、中國小水電政策的演變中國小水電在過去50多年來，取得了快速、巨大的發(fā)展。在各種重要原因中，政策是關(guān)鍵因素，“政策和策略是革命黨的生命”這句名言，對小水電的發(fā)展也是十分重要的。為了和國際社會進行比較，有必要把中國各階段小水電政策的演變及其當時的社會、經(jīng)濟背景做一簡要回顧。從20世紀50年代開始，小水電從小到大，從單站發(fā)電到聯(lián)網(wǎng)運行，從建設縣電網(wǎng)到農(nóng)村水電電氣化，從規(guī)模小、經(jīng)營分散、經(jīng)濟實力弱小到資產(chǎn)整合，形成獨立的產(chǎn)業(yè)和行業(yè)，從建設以水電為主的農(nóng)村電氣化縣進而啟動規(guī)模浩大的“小水電代燃料”生態(tài)保護工程，小水電在農(nóng)村以至全國社會經(jīng)濟發(fā)展中的地位越來越受到人們的重視。迄今，全國小水電總裝機容量已達2,800萬kW，占全國水電30以上，以及全國電力裝機的7左右。在世界上不僅首屈一指，而且遙遙領(lǐng)先。在通常所說的小水電發(fā)展三個階段中，各階段的政策如何演變？有哪些重大調(diào)整？目前面臨什么問題？這里僅做一簡單歸納。

1）第一階段（20世紀50—70年代），約30年時間。主要是解決邊遠山區(qū)、貧困農(nóng)村的照明問題。地方政府和人民積極性很高，結(jié)合興修農(nóng)田水利，發(fā)展了小水電。這時實行的核心政策是“自建、自管、自用”和“以電養(yǎng)電”，用以調(diào)動各級地方政府的積極性。此政策的主要背景：這期間一度出現(xiàn)“平調(diào)風”，許多農(nóng)村水電站被上級利用職權(quán)無償“上劃”，為此，主管小水電的水利電力部出臺了“誰建、誰管、誰受益”的政策（后改為“自建、自管、自用”），成為這一時期促進小水電發(fā)展的核心政策。其實質(zhì)是在當時計劃經(jīng)濟體制下的一種帶有“市場經(jīng)濟意識“的政策，這在當時是很不容易的。70年代初，隨著大電網(wǎng)的延伸，許多小水電站遭到了廢棄，為此水利電力部又出臺了“小水電與國家電網(wǎng)并網(wǎng)辦法”的規(guī)定，強調(diào)大扶小，各自產(chǎn)權(quán)、管理權(quán)不變，且保留小水電自供區(qū)，并擁有自己的市場，這也是當時的一項核心政策，大大推進了小水電的發(fā)展。

2）第二階段（上世紀80年代初－世紀末），約20年時間，主要是解決貧困地區(qū)脫貧致富的問題。從1983年起分三批建設了653個以農(nóng)村小水電為主的農(nóng)村電氣化縣。小水電產(chǎn)業(yè)壯大，總資產(chǎn)達1,500多億元，擁有70多個地區(qū)性小水電集團公司，在農(nóng)村脫貧和社會經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。這一階段出現(xiàn)了小水電虧損危機。上網(wǎng)電價維持水平低（有的僅僅為2分人民幣/度），同時造價不斷上漲，已建電站虧損，在建電站被迫停工，小水電發(fā)展陷于停頓。此時，經(jīng)過中央政府協(xié)調(diào)，制訂了最低保護上網(wǎng)電價（不低于5分人民幣/度），小水電發(fā)展才得到了恢復。80年代后期，一些省曾推行大小水電聯(lián)營方案，由大電網(wǎng)統(tǒng)一管理，使小水電失去了自主權(quán)和經(jīng)營管理權(quán)，全國小水電行業(yè)引起一片混亂。經(jīng)過有關(guān)領(lǐng)導協(xié)調(diào)，停止了“聯(lián)營”，恢復了地方政府自主辦電的積極性。在90年代后期，由于電力壟斷體制的影響，又出現(xiàn)了國家電網(wǎng)對小水電網(wǎng)實行“代管”，小水電又失去了經(jīng)營管理權(quán)，行業(yè)又面臨危機。中央政府再度協(xié)調(diào)，保留了水利系統(tǒng)經(jīng)營農(nóng)村水電的權(quán)利，從而保護了全社會辦電的積極性。[NextPage]

3）第三階段從新世紀開始，主要是改善生態(tài)環(huán)境，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。這時，中央政府高度重視并提出了“把農(nóng)村水電列為促進農(nóng)民增收效果更為顯著的中小型基礎(chǔ)設施”。這時，還啟動了目標宏偉的“小水電代燃料”生態(tài)保護工程。顯而易見，電價和管理體制在小水電發(fā)展中常常起主要作用。這些問題和矛盾只有在最高領(lǐng)導層—國務院協(xié)調(diào)下才能得到解決。到2001年底，全國有760個縣以小水電供電為主，505個縣電網(wǎng)由水利系統(tǒng)（即地方政府）管理。這是從管理體制和政策上保證小水電大力發(fā)展的又一關(guān)鍵性內(nèi)容。以上簡要回顧說明了每一階段促進小水電大發(fā)展都有一些關(guān)鍵性政策措施的支持，而其他各種激勵政策可以說都僅僅作為輔助。但上述三個階段實施的主要政策都是計劃經(jīng)濟體制下的產(chǎn)物，較少涉及市場經(jīng)濟的基本要素，如價格和供需的關(guān)系等。所以和亞太地區(qū)發(fā)展中國家的可比性較差。因為“三自”政策在計劃經(jīng)濟體制下是一種觀念上的突破，是一種創(chuàng)新，但放在市場經(jīng)濟體系中，就是一種普遍的原則，談不上經(jīng)驗了。近年來，在市場經(jīng)濟逐步擴大、電力體制改革不斷深化的大環(huán)境下，中國小水電面臨新的挑戰(zhàn)。在“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)”以及“輸配合一”（即大電網(wǎng)壟斷）等潮流面前如何避免小水電在市場競爭中陷于困境（尤其是“電荒“得到緩解后），是政府主管和政策研究部門居安思危、未雨綢繆的嚴峻任務。

三、發(fā)展中國家小水電激勵政策有效性不高的原因探討長期以來，在探討發(fā)展中國家小水電政策時，有一個問題令人費解，也引起了我們的重視，即許多國家近20年來對小水電發(fā)展都比較重視，制訂了ㄏ盜屑だ擼掖笸∫歟淙揮械墓倚∷纈紗巳〉昧艘歡ǖ姆⒄梗蠖嗍嘉創(chuàng)锏皆て諛勘輟Ｆ瘢嗍⒄怪泄業(yè)男∷繚諗┐迥茉礎(chǔ)⑴┐宓縉蛉韁械謀壤己艿停話愣莢?以下，多數(shù)不到1。對于這個發(fā)展緩慢的原因，我們認為有必要集中一定力量開展研究，設法找出阻礙其小水電發(fā)展、使其長期停留在“微不足道”地位的主要問題和矛盾。由于這個問題涉及面很廣，僅從小水電行業(yè)本身研究，很難得出全面結(jié)論。現(xiàn)根據(jù)可以獲取的資料，初步分析，提出以下幾個推斷，僅供業(yè)內(nèi)人士進一步研究時參考：

1、小水電自身競爭力不強，在許多地方，其經(jīng)濟可行性較差，技術(shù)水平不高。尤其是和傳統(tǒng)大電力相比仍處于相對弱勢。僅靠一般優(yōu)惠政策，力度不夠，與各方面關(guān)聯(lián)性不強，就難以推動其大規(guī)模、快速發(fā)展。如印尼，小水電的電能銷售，需要由政府補貼27以上，長期實行，使政府負擔很重，就成為了障礙。

2、在全面市場經(jīng)濟環(huán)境下，小水電的宏觀社會、經(jīng)濟和生態(tài)效益，對具體項目投資人（包括公、私投資方）不帶來直接效益。許多發(fā)展中國家的學者已經(jīng)提出小水電（及可再生能源）應當采取“政府導向、市場推動”的原則。宏觀效益的受益者是政府和全社會，而政府調(diào)控和反饋到小水電發(fā)展的力度不夠，其發(fā)展也會受阻。特別是“反饋”到多少才有效，這是一門大學問，目前尚未見國外有所論述。在我國，小水電能夠發(fā)展到如此巨大規(guī)模，最根本的政策因素應該是中央政府最高層的高度重視，把小水電列為農(nóng)村電氣化的重要能源，又把農(nóng)村電氣化納入國家解決“三農(nóng)”問題的大政策和整套策略。如何推廣這個高層決策經(jīng)驗，大概不是小水電從業(yè)人員單獨能解決的。

3、宏觀效益的另一個問題是如何量化計算水電項目中非電力效益，如防洪、水產(chǎn)養(yǎng)殖、灌溉、供水、旅游等，并納入國家法令、政策，這是一個全世界尚未解決的問題。更別說把環(huán)境補償、燃料運輸?shù)瘸杀炯{入傳統(tǒng)化石燃料中，使其與小水電處于公平競爭環(huán)境了！[NextPage]

4、小水電在國外也稱為“從水到（輸電）線”（WatertoWire）工程，它既屬于水又屬于電。資源與開發(fā)屬水，電能輸出與銷售歸電。二者關(guān)系協(xié)調(diào)不好，常成為小水電發(fā)展的主要障礙。此外，還牽涉更多其他經(jīng)濟部門，也需協(xié)調(diào)。小水電激勵政策如果僅限于小水電范疇，有時很難奏效。如中國小水電發(fā)展50多年來的三個階段中遭遇了6次危機。只有經(jīng)過中央政府直接協(xié)調(diào)各部門關(guān)系，不斷調(diào)整政策，才做到了持續(xù)高速發(fā)展。如果你的小水電要聯(lián)入電網(wǎng)，在電網(wǎng)準入、上網(wǎng)電量、電價等方面達不成協(xié)議，那就發(fā)展不了。更有甚者，如荷蘭，其防洪、航運、漁業(yè)、旅游、環(huán)境任何一個部都可以否決一個小水電項目。加之荷蘭全國電力不缺，人均享有裝機已達1kW，這就是其小水電難以發(fā)展的原因。進入發(fā)展“綠色能源”時代，他們想借助這個重大“利好”，把小水電推上去。從中國的經(jīng)驗看，若沒有中央政府最高層的直接支持和協(xié)調(diào)，小水電的困境是顯而易見的。但在許多發(fā)展中國家，小水電在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中的作用和地位，可能還提不到如此重要的地位。

5、許多發(fā)展中國家在小水電開發(fā)資金方面對國際金融機構(gòu)依賴程度較高，而這些機構(gòu)投（融）資的手續(xù)十分復雜、嚴格，如滿足其要求，則將大大增加前期工作費用（有時可達項目投資的15左右），這使得項目經(jīng)濟上不可行。如不滿足其要求，則往往被否決，使許多小水電項目不能得到開發(fā)。

6、二十世紀九十年代亞洲金融危機及少數(shù)國家的政治動亂也影響了小水電的發(fā)展，再次證明了“穩(wěn)定是發(fā)展的保證”這一真理。四、對我國的啟示縱觀各發(fā)展中國家在小水電政策方面的經(jīng)驗、教訓及其與我國的比較，我們可以得到不少啟示。面臨新形勢下新的挑戰(zhàn)，有必要制訂一套新的激勵政策。但這需要時間。當前，是否可以先設計一個新的激勵政策框架，為高層決策部門提供形式多樣、觀點不一的、帶基礎(chǔ)性和前瞻性的咨詢建議。為開展這項研究，下面僅先提供一個初步設想：

1、我國多年來實施的小水電激勵政策，許多是在計劃經(jīng)濟體制下制訂的，其中有的已經(jīng)含有“市場經(jīng)濟”的成分，如“三自”政策、“以電養(yǎng)電”以及其他稅收優(yōu)惠等等，長期以來行之有效。在市場經(jīng)濟逐步擴大的新形勢下，有必要全面回顧，對仍然有用的政策予以肯定或完善，并繼續(xù)堅持執(zhí)行。

2、在市場經(jīng)濟逐步擴大、電力體制改革不斷深化的新形勢下，應當吸收國際可再生能源（不限于小水電）發(fā)展的新思路、新辦法及經(jīng)驗教訓，結(jié)合本國國情，找出當前和今后一段時期我國小水電發(fā)展存在的問題與主要矛盾，提出一些前瞻性的對策。例如，一些國家提出的“政府導向、市場推動”（GovernmentEnabledandMarketBasedApproach）或“政府授權(quán)、市場為本”的可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略在我國小水電發(fā)展中如何具體化？小水電自身的市場競爭力如何提高？電價配置資源的作用，以及上網(wǎng)價格保護如何落實？國外經(jīng)驗中的配額制如何實施？小水電市場如何創(chuàng)建等等均需制訂出完善的新政策。

3、目前國際上正在開始推廣CDM（清潔發(fā)展機制），計劃由發(fā)達國家向發(fā)展中國家購買CO2的排放額度，用以發(fā)展可再生能源（包括小水電），這是很大一塊資金。如何搶占先機，爭取國際投入，促進小水電持續(xù)發(fā)展，也是當前需要研究的課題。

4、現(xiàn)在國內(nèi)外都提出要使可再生能源與小水電持續(xù)發(fā)展。中國小水電繼續(xù)發(fā)展?jié)摿€很大。粗略統(tǒng)計可經(jīng)濟開發(fā)的資源還有近6,000萬kW，需投資近3,600-4,000億元。3-5年后，隨著全國電荒的緩解，電力市場將出現(xiàn)供過于求，小水電需與大電力激烈競爭。能否吸引公、私資金不斷投入，保持小水電持續(xù)發(fā)展，還要取決于正確的政策導向（包括小水電投、融資政策）以及提高自身的競爭實力。當然，這些重大課題需要投入較大的人力、較多時間才能完成，為此建議有關(guān)決策部門盡快啟動一個小水電持續(xù)發(fā)展的軟科學課題，集中一定的人力、物力盡早開展相關(guān)的研究。