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    編者按：隨著經濟發展和對外開放的進一步深入，中國政治經濟社會各領域的發展與變化都成為全世界關注的焦點，上世紀90年代以來，中國的能源改革與發展，特別是中國能源的可持續供應問題，以及可能給世界能源形勢帶來的影響，一直是世界各國特別是發達國家爭論的議題．并一度成為“中國威脅論”的一個重要依據。與此同時．國內各界對能源的改革與發展也日益關注，涌現出了各種各樣的觀點和論調。中國的能源形勢到底如何？能源問題究竟嚴重到什么程度?應采取什么戰略和措施從容應對這種嚴峻的能源形勢?本文的觀點具有一定的指導意義：

一、關于本世紀前2 0年中國能源問題的主要結論

    過去2 0年中國能源發展成就巨大：一是實現了GD P翻兩番而能源消費僅翻一番的成就。l980年—2000年期間中國GDP年均增長率高達9.7％，而相應的能源消費量年均僅增長4．6％，遠低于同期經濟增長速度。二是能源利用效率大幅度提高。一方面，單位GD P能耗不斷下降，另一方面，主要高耗能部門的產品單耗有了較大幅度的下降，主要耗能產品的能耗與國際先進水平的差距明顯縮小。三是取得了相當大的環境效益。這些成就為我國的經濟社會可持續發展做出了巨大貢獻。按照“十六大”提出的全面建設小康社會的目標，到2020年中國實現經濟翻兩番。

    按照購買力平價折算，屆時中國的人均GD P將超過1萬美元。根據國際經驗，這一時期是實現工業化的關鍵時期，也是經濟結構、城市化水平、居民消費結構發生明顯變化的階段。反映到能源領域，大部分發達國家也是經歷了人均能源消費量增長較快和能源結構快速變化特別是石油需求比例快速上升的過程。再加上中國的特殊國情，以及經濟全球化和環境保護日盛的國際背景，中國面對的情況要比發達國家曾經歷的時期要復雜得多。

    在中國全面建設小康社會的過程中，需要多少能源支撐經濟社會的發展目標，面臨何種挑戰和壓力，既取決于經濟社會發展的客觀規律，也取決于采取何種經濟、能源、環境等方面的政策?！爸袊鴩夷茉淳C合戰略和政策研究”課題組對不同情景下，2000年到2020年中國的能源需求進行了預測，并做出了如下重要判斷：

1、如果采取正確的能源戰略和相關的政策措施，未來20年中國的能源需求將有可能保持相對較低的增長速度。到2020年中國一次能源的需求在25—33億噸標準煤之間，均值為29億噸標準煤，是2000年的2.2倍。這就意味著還有可能利用較少的能源投入支撐經濟的持續快速增長，也有可能在遠低于目前發達國家人均能源消費量的條件下，進一步顯著提高人民的生活水平。

2、在保持相同經濟增長目標的前提下，由于采取不同的政策措施，將出現能源結構和能效提高的差別，從而導致2020年的一次能源需求仍可能有約8億噸標準煤的巨大差異。也就是說，選擇不同的能源發展戰略，雖然均能滿足經濟發展目標，但對能源供應、能源安全、環境保護等諸多方面產生截然不同的影響。

3、隨著人民生活水平的提高和消費結構的升級，能源的需求結構將發生重要變化，尤其是交通部門、建筑物的能源需求增長率將高于同期全社會和工業部門的增長速度，這兩個部門的用能增長在全部當年新增能源消費中的比例將從目前不到35％上升到2020年的57—75％，逐漸成為能源需求增長的主要因素。為此，必須高度重視這些快速增長的用能部門的能源供應和提高能效，以及石油安全和環境保護等問題。

結論：中國的能源發展確實面臨十分嚴峻的形勢和挑戰，特別是為保證2020年實現經濟翻兩番的目標，能源的供應形勢將非常緊張。但從國際國內能源形勢，中國能源領域的體制創新和技術創新所具有的巨大潛力，以及中國政府將實行的一系列促進能源可持續發展的政策措施來分析，中國仍能在未來相當長時期內實現能源的可持續供應。關鍵是中國必須堅持加強節能和提高能源效率為核心的可持續能源發展戰略。

二、本世紀前20年中國的能源戰略目標

    為實現全面建設小康社會的目標和應對能源長遠發展遇到的嚴峻挑戰，中國采取正確的能源戰略具有決定性意義。中國將吸取西方發達國家的成功經驗，根據具體國情，建立符合中國特色的能源效率不斷提高和環境保護日益加強的中長期可持續發展能源戰略。

1、實現發展方式的轉型

    本世紀頭20年，中國的能源戰略將著眼長遠目標，實現發展方式的“轉型”。轉型主要體現在如下三個方面：一是能源供應要從簡單滿足經濟發展的基本需求為目標，轉向在滿足需求的基礎上重視環境效益的目標，實現經濟、社會、環境的協調發展。二是能源產業的發展方式由政府計劃和行政管制，向政府引導下充分發揮市場化機制的方向轉變。三是在經濟全球化以及中國加入WT O的背景下，我國的能源發展應從依賴國內資源的“自我平衡”轉變到國際化戰略，充分利用國內外兩種資源、兩個市場。

2、中國可持續發展能源戰略的主要內

    實現可持續發展己經成為世界各國的共同課題，而對中國來說，具有更大的特殊性和挑戰。只有實現可持續發展的能源戰略，才能保證在“能源消耗最少，環境污染最小”的基礎上，實現經濟社會快速發展和人民水平的提高。根據戰略轉型原則和著眼解決能源發展遇到的嚴峻挑戰，未來2 0年中國應實行“節能優先、結構多元、環境友好”的可持續能源發展戰略。將依靠體制創新和技術進步，實行能源國際化戰略，力爭實現GD P翻兩番，能源消費翻一番的目際；優先滿足人民特別是貧困群眾生活的能源需求，有效保障國家的能源安全，最大限度地減少能源生產轉換利用對環境和健康的影響；初少形成能源可持續發展的新機制，為今后更長遠的發展奠定基礎。

3、2020年中國的可持續能源發展理想目標

    中國在2000年的能源消耗總量是近13億噸標準煤，其中煤炭達907億標準煤，占69.9％：石油達324億噸標準煤，占25％；天然氣和一次電力分別是36億噸和29億噸標準煤，分別只占總量的2.8％和2.3％。從這組數據可以得知，中國的能源結構仍是以煤為主，而且根據中國的能源稟賦條件，這種結構今后20年不可能有太大變化。這對我國新型工業化道路和全面實現小康社會將造成非常大的壓力。我們希望通過實行可持續發展的能源戰略，到2020年達到如下理想目標：一次能源需求少于25億噸標準煤，節能達到8億噸標準煤；煤炭消費比例控制在60％左右，可再生能源利用達到5.25億標準煤(其中可再生能源發電達到1億千瓦)；石油進口依存度控制在60％左右；主要污染物的削減率為45％—60％。[NextPage]

三、中國實現可持續能源發展的政策措施

    中國正處于經濟社會快速發展的關鍵時期，低成本的能源供應對實現工業化和提高人民生活水平非常重要。追求經濟發展速度的驅動力，將使能源可持續發展不可能一帆風順，并可能出現一定的反復，所以，應該從保證國家安全和經濟社會長遠發展的角度出發，認識能源可持續發展的重要性，并有一系列的政策措施加以保證。

1、將節約資源提升到基本國策的高度

    節能和提高能效有著巨大的潛力和可能，中國能否以較少的能源投入實現經濟增長的目標，在很大程度上取決于節能的潛力能否被有效挖掘，因此，應將節能放在能源戰略的首要地位，也就是說，要以最小成本向終端用戶提供優質能源服務。為了確立節能的重要戰略地位，可將節約資源提升到基本國策的高度，將“控制人口，節約資源，保護環境”共同作為新時期中國的基本國策。

2、通過政府驅動、公眾參與、總量控制、排污交易實施環境友好的能源戰略

    正確處理能源和環境的關系是實施環境友好的前提。由于受環境容量、全球溫室氣體減排以及中國環境小康需求等的制約，環境友好將成為中國中長期能源發展必須考慮的重要因素。實施環境友好戰略需要通過政府驅動、公眾參與、總量控制、排污交易四個方面加以落實。并采取如下政策：一是按空氣質量要求，對主要污染物實行更為嚴格的總量控制。二是提高排污收費標準、實行排放交易。三是實行環保折價，將環境污染的外部成本內部化，即為了鼓勵清潔電源和可再生能源多發電，優先上網，價格競爭不僅要考慮財務成本，還要考慮環境污染的外部成本，即全成本競爭。四是控制城市交通環境污染。五是取消對高耗能產品的生產補貼。六是應對全球氣候變暖。

3、實施調整和優化能源結構的政策

    從未來走勢看，由于對石油、天然氣等優質能源消費增加迅速，將出現由需求側推動的結構性變動。根據中國能源的稟賦條件，可以采取如下方案調整和優化中國的能源結構：逐步降低煤炭消費比例，加速發展天然氣，依靠國內外資源滿足國內市場對石油的基本需求，積極發展水電、核電和先進可再生能源，利用年20的時間，初步形成結構多元的局面，使優質能源的比例明顯提高。

4、加大能源領域的體制改革和技術創新

     體制改革和技術創新兩個方面的新突破是保證可持續發展戰略得以落實的關鍵。應盡快完善能源領域的法律法規體系；切實轉變政府職能，形成有利于促進能源可持續發展的政府管理體制；加快能源領域的市場化改革，打破行政壟斷，充分引入市場競爭，構建市場條件下的價格形成機制；深化能源領域的國有企業改革，建立現代企業制度，使企業成為真正的市場競爭主體。技術創新應在中國可持續能源發展道路上發揮重大作用?？赏ㄟ^加大政府在能源領域的研發投入，顯著提高能源研發投入所占的比例；根據終端能源需求選擇國家關鍵技術，動員產學研各方的力量組織攻關；通過建立能夠形成有效競爭的市場結構和規范的公司治理結構，形成不斷推動企業創新的有效激勵機制，使技術創新步入良性發展的軌道。

5、采取綜合措施保障石油安全

     從長遠和全球的觀點來看，所謂“能源問題”，確切地說就是“石油問題”。石油是創造社會財富的關鍵因素，也是影響全球政治格局、經濟秩序和軍事活動的最重要的一種商品。幾乎所有國家都把石油安全置于能源戰略的核心位置。而所謂石油安全就是保障數量和價格上能滿足經濟社會持續發展需要的石油供應。石油不安全主要體現在石油供應暫時突然中斷或短缺、價格暴漲對一個國家經濟的損害，其損害程度主要取決于經濟對石油的依賴程度、油價波動的幅度以及應變能力。應變能力包括戰略儲備、備用產能、替代能源、預警機制等。

    合分析，國內外石油資源、供需狀況以及石油安全對策共同構成影響中國石油安全的三大因素。應在準確把握現代國際石油市場和石油地緣政治特點的基礎上樹立我國正確的石油安全觀，并采取綜合措施保障石油安全。首先，將實施可持續發展能源戰略，提高能源效率放在第一位。除此，還應采取如下措施：一是加快國內油氣資源的勘探開發，加快石油科技發展；二是盡可能加入到國際合作架構中，全面進入國際市場，特別是積極參與期貨和現貨交易，將市場做為獲得石油產品的主要手段；三是逐步建立和完善石油戰略儲備制度和預警體系。

四、完善法律法規體系和政府監管

    為保證能源戰略目標的實現和政策措施的落實，今后中國將在完善法律法規的基礎上，轉變政府職能，建立依法監管的現代監管制度，營造公平有序的競爭秩序，為我國能源發展創造一個良好的外部環境。

1、完善法律法規體系

    國際經驗表明，健全的法律法規是能>可持續發展戰略的基石，但我國能源領域的法律建設卻非常滯后，己經影響到能源的改革和發展，盡管先后頒布了《電力法》、《礦產資源法》、《煤炭法》和對外合作開采陸上石油和海上石油條例等一系列法規體系，但大部分法律法規是在計劃經濟體制背景下制定的，歷時太長，己不符合改革和發展的需要，需要根據形勢變化修訂和完善。還有很多重要的法律法規亟待確立。首先，為促進全國能源的綜合規劃和利用，保證能源效率的提高，應從法律保障我國能源安全角度出發，制定涵蓋整個國民經濟的《能源法》。其次，今后相當長時期內我國能源行業改革和發展的最大障礙將是行業內的壟斷經營和區域市場分割等違反市場經濟規律的行為，應抓緊制定和修訂《反壟斷法》、《反傾銷反補貼條例》、《保障措施條例》等維護公平競爭、整頓和規范市場經濟秩序的法律法規。最后，加快制定《石油法》和《天然氣法》等行業法，將對保障我國能源安全和可持續供給，維護行業的公平公正有序競爭起到重要作用。

     我國能源體系的一個最大缺陷就是法律法規不配套。為促進節能，應根據需要完善《節能法》，并加快制定《節能法》配套法規和實施細則，引導和規范全社會用能行為，其重點是制定《節約石油管理辦法》和《能源效率標識管理辦法》等。為保證法律法規的落實，應加強執法，完善法律法規的基礎上，健全執法體系，加強監督檢查，依法實施管理。[NextPage]

2、完善政府管理體制

    能源是關系國家經濟命脈的產業，政府無疑必須在其中發揮重要作用。但政府的職能要重新定位，逐步從競爭性領域退出，朝著服務型政府方向轉變。要集中分散在各政府部門的職能，將仍保留在企業中的行政職能分離出來，建立綜合的能源政府管理部門。政府的職能應主要體現在：制定宏觀發展政策；實施綜合能源戰略管理；制定有關促進競爭和反壟斷的政策和法規，保證市場的公平有序競爭；發揮規范、協調企業行為和督促企業自律的作用；進行市場預測和提供信息服務等。

    相應的監管機構，按照依法監管的原則建立現代監管制度。應逐漸淡化行政審批等行政管理職能，在進行經濟監管的同時，加強技術、安全，環保等社會監管手段。建立集監管性、技術性、專業性、服務性于一體的監營機構，不僅可加強政策執行的力度，也能使政府主管部門集中精力做好制定政策的工作，更為重要的是，能在監管機構與政府決策機構之間形成有效的制約機制。