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    編者按：隨著經(jīng)濟發(fā)展和對外開放的進一步深入，中國政治經(jīng)濟社會各領(lǐng)域的發(fā)展與變化都成為全世界關(guān)注的焦點，上世紀(jì)90年代以來，中國的能源改革與發(fā)展，特別是中國能源的可持續(xù)供應(yīng)問題，以及可能給世界能源形勢帶來的影響，一直是世界各國特別是發(fā)達國家爭論的議題．并一度成為“中國威脅論”的一個重要依據(jù)。與此同時．國內(nèi)各界對能源的改革與發(fā)展也日益關(guān)注，涌現(xiàn)出了各種各樣的觀點和論調(diào)。中國的能源形勢到底如何？能源問題究竟嚴重到什么程度?應(yīng)采取什么戰(zhàn)略和措施從容應(yīng)對這種嚴峻的能源形勢?本文的觀點具有一定的指導(dǎo)意義：

一、關(guān)于本世紀(jì)前2 0年中國能源問題的主要結(jié)論

    過去2 0年中國能源發(fā)展成就巨大：一是實現(xiàn)了GD P翻兩番而能源消費僅翻一番的成就。l980年—2000年期間中國GDP年均增長率高達9.7％，而相應(yīng)的能源消費量年均僅增長4．6％，遠低于同期經(jīng)濟增長速度。二是能源利用效率大幅度提高。一方面，單位GD P能耗不斷下降，另一方面，主要高耗能部門的產(chǎn)品單耗有了較大幅度的下降，主要耗能產(chǎn)品的能耗與國際先進水平的差距明顯縮小。三是取得了相當(dāng)大的環(huán)境效益。這些成就為我國的經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展做出了巨大貢獻。按照“十六大”提出的全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)，到2020年中國實現(xiàn)經(jīng)濟翻兩番。

    按照購買力平價折算，屆時中國的人均GD P將超過1萬美元。根據(jù)國際經(jīng)驗，這一時期是實現(xiàn)工業(yè)化的關(guān)鍵時期，也是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、城市化水平、居民消費結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯變化的階段。反映到能源領(lǐng)域，大部分發(fā)達國家也是經(jīng)歷了人均能源消費量增長較快和能源結(jié)構(gòu)快速變化特別是石油需求比例快速上升的過程。再加上中國的特殊國情，以及經(jīng)濟全球化和環(huán)境保護日盛的國際背景，中國面對的情況要比發(fā)達國家曾經(jīng)歷的時期要復(fù)雜得多。

    在中國全面建設(shè)小康社會的過程中，需要多少能源支撐經(jīng)濟社會的發(fā)展目標(biāo)，面臨何種挑戰(zhàn)和壓力，既取決于經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀規(guī)律，也取決于采取何種經(jīng)濟、能源、環(huán)境等方面的政策。“中國國家能源綜合戰(zhàn)略和政策研究”課題組對不同情景下，2000年到2020年中國的能源需求進行了預(yù)測，并做出了如下重要判斷：

1、如果采取正確的能源戰(zhàn)略和相關(guān)的政策措施，未來20年中國的能源需求將有可能保持相對較低的增長速度。到2020年中國一次能源的需求在25—33億噸標(biāo)準(zhǔn)煤之間，均值為29億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，是2000年的2.2倍。這就意味著還有可能利用較少的能源投入支撐經(jīng)濟的持續(xù)快速增長，也有可能在遠低于目前發(fā)達國家人均能源消費量的條件下，進一步顯著提高人民的生活水平。

2、在保持相同經(jīng)濟增長目標(biāo)的前提下，由于采取不同的政策措施，將出現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)和能效提高的差別，從而導(dǎo)致2020年的一次能源需求仍可能有約8億噸標(biāo)準(zhǔn)煤的巨大差異。也就是說，選擇不同的能源發(fā)展戰(zhàn)略，雖然均能滿足經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)，但對能源供應(yīng)、能源安全、環(huán)境保護等諸多方面產(chǎn)生截然不同的影響。

3、隨著人民生活水平的提高和消費結(jié)構(gòu)的升級，能源的需求結(jié)構(gòu)將發(fā)生重要變化，尤其是交通部門、建筑物的能源需求增長率將高于同期全社會和工業(yè)部門的增長速度，這兩個部門的用能增長在全部當(dāng)年新增能源消費中的比例將從目前不到35％上升到2020年的57—75％，逐漸成為能源需求增長的主要因素。為此，必須高度重視這些快速增長的用能部門的能源供應(yīng)和提高能效，以及石油安全和環(huán)境保護等問題。

結(jié)論：中國的能源發(fā)展確實面臨十分嚴峻的形勢和挑戰(zhàn)，特別是為保證2020年實現(xiàn)經(jīng)濟翻兩番的目標(biāo)，能源的供應(yīng)形勢將非常緊張。但從國際國內(nèi)能源形勢，中國能源領(lǐng)域的體制創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新所具有的巨大潛力，以及中國政府將實行的一系列促進能源可持續(xù)發(fā)展的政策措施來分析，中國仍能在未來相當(dāng)長時期內(nèi)實現(xiàn)能源的可持續(xù)供應(yīng)。關(guān)鍵是中國必須堅持加強節(jié)能和提高能源效率為核心的可持續(xù)能源發(fā)展戰(zhàn)略。

二、本世紀(jì)前20年中國的能源戰(zhàn)略目標(biāo)

    為實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)和應(yīng)對能源長遠發(fā)展遇到的嚴峻挑戰(zhàn)，中國采取正確的能源戰(zhàn)略具有決定性意義。中國將吸取西方發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，根據(jù)具體國情，建立符合中國特色的能源效率不斷提高和環(huán)境保護日益加強的中長期可持續(xù)發(fā)展能源戰(zhàn)略。

1、實現(xiàn)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型

    本世紀(jì)頭20年，中國的能源戰(zhàn)略將著眼長遠目標(biāo)，實現(xiàn)發(fā)展方式的“轉(zhuǎn)型”。轉(zhuǎn)型主要體現(xiàn)在如下三個方面：一是能源供應(yīng)要從簡單滿足經(jīng)濟發(fā)展的基本需求為目標(biāo)，轉(zhuǎn)向在滿足需求的基礎(chǔ)上重視環(huán)境效益的目標(biāo)，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。二是能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方式由政府計劃和行政管制，向政府引導(dǎo)下充分發(fā)揮市場化機制的方向轉(zhuǎn)變。三是在經(jīng)濟全球化以及中國加入WT O的背景下，我國的能源發(fā)展應(yīng)從依賴國內(nèi)資源的“自我平衡”轉(zhuǎn)變到國際化戰(zhàn)略，充分利用國內(nèi)外兩種資源、兩個市場。

2、中國可持續(xù)發(fā)展能源戰(zhàn)略的主要內(nèi)

    實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展己經(jīng)成為世界各國的共同課題，而對中國來說，具有更大的特殊性和挑戰(zhàn)。只有實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的能源戰(zhàn)略，才能保證在“能源消耗最少，環(huán)境污染最小”的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)經(jīng)濟社會快速發(fā)展和人民水平的提高。根據(jù)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型原則和著眼解決能源發(fā)展遇到的嚴峻挑戰(zhàn)，未來2 0年中國應(yīng)實行“節(jié)能優(yōu)先、結(jié)構(gòu)多元、環(huán)境友好”的可持續(xù)能源發(fā)展戰(zhàn)略。將依靠體制創(chuàng)新和技術(shù)進步，實行能源國際化戰(zhàn)略，力爭實現(xiàn)GD P翻兩番，能源消費翻一番的目際；優(yōu)先滿足人民特別是貧困群眾生活的能源需求，有效保障國家的能源安全，最大限度地減少能源生產(chǎn)轉(zhuǎn)換利用對環(huán)境和健康的影響；初少形成能源可持續(xù)發(fā)展的新機制，為今后更長遠的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

3、2020年中國的可持續(xù)能源發(fā)展理想目標(biāo)

    中國在2000年的能源消耗總量是近13億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，其中煤炭達907億標(biāo)準(zhǔn)煤，占69.9％：石油達324億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，占25％；天然氣和一次電力分別是36億噸和29億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，分別只占總量的2.8％和2.3％。從這組數(shù)據(jù)可以得知，中國的能源結(jié)構(gòu)仍是以煤為主，而且根據(jù)中國的能源稟賦條件，這種結(jié)構(gòu)今后20年不可能有太大變化。這對我國新型工業(yè)化道路和全面實現(xiàn)小康社會將造成非常大的壓力。我們希望通過實行可持續(xù)發(fā)展的能源戰(zhàn)略，到2020年達到如下理想目標(biāo)：一次能源需求少于25億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，節(jié)能達到8億噸標(biāo)準(zhǔn)煤；煤炭消費比例控制在60％左右，可再生能源利用達到5.25億標(biāo)準(zhǔn)煤(其中可再生能源發(fā)電達到1億千瓦)；石油進口依存度控制在60％左右；主要污染物的削減率為45％—60％。[NextPage]

三、中國實現(xiàn)可持續(xù)能源發(fā)展的政策措施

    中國正處于經(jīng)濟社會快速發(fā)展的關(guān)鍵時期，低成本的能源供應(yīng)對實現(xiàn)工業(yè)化和提高人民生活水平非常重要。追求經(jīng)濟發(fā)展速度的驅(qū)動力，將使能源可持續(xù)發(fā)展不可能一帆風(fēng)順，并可能出現(xiàn)一定的反復(fù)，所以，應(yīng)該從保證國家安全和經(jīng)濟社會長遠發(fā)展的角度出發(fā)，認識能源可持續(xù)發(fā)展的重要性，并有一系列的政策措施加以保證。

1、將節(jié)約資源提升到基本國策的高度

    節(jié)能和提高能效有著巨大的潛力和可能，中國能否以較少的能源投入實現(xiàn)經(jīng)濟增長的目標(biāo)，在很大程度上取決于節(jié)能的潛力能否被有效挖掘，因此，應(yīng)將節(jié)能放在能源戰(zhàn)略的首要地位，也就是說，要以最小成本向終端用戶提供優(yōu)質(zhì)能源服務(wù)。為了確立節(jié)能的重要戰(zhàn)略地位，可將節(jié)約資源提升到基本國策的高度，將“控制人口，節(jié)約資源，保護環(huán)境”共同作為新時期中國的基本國策。

2、通過政府驅(qū)動、公眾參與、總量控制、排污交易實施環(huán)境友好的能源戰(zhàn)略

    正確處理能源和環(huán)境的關(guān)系是實施環(huán)境友好的前提。由于受環(huán)境容量、全球溫室氣體減排以及中國環(huán)境小康需求等的制約，環(huán)境友好將成為中國中長期能源發(fā)展必須考慮的重要因素。實施環(huán)境友好戰(zhàn)略需要通過政府驅(qū)動、公眾參與、總量控制、排污交易四個方面加以落實。并采取如下政策：一是按空氣質(zhì)量要求，對主要污染物實行更為嚴格的總量控制。二是提高排污收費標(biāo)準(zhǔn)、實行排放交易。三是實行環(huán)保折價，將環(huán)境污染的外部成本內(nèi)部化，即為了鼓勵清潔電源和可再生能源多發(fā)電，優(yōu)先上網(wǎng)，價格競爭不僅要考慮財務(wù)成本，還要考慮環(huán)境污染的外部成本，即全成本競爭。四是控制城市交通環(huán)境污染。五是取消對高耗能產(chǎn)品的生產(chǎn)補貼。六是應(yīng)對全球氣候變暖。

3、實施調(diào)整和優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)的政策

    從未來走勢看，由于對石油、天然氣等優(yōu)質(zhì)能源消費增加迅速，將出現(xiàn)由需求側(cè)推動的結(jié)構(gòu)性變動。根據(jù)中國能源的稟賦條件，可以采取如下方案調(diào)整和優(yōu)化中國的能源結(jié)構(gòu)：逐步降低煤炭消費比例，加速發(fā)展天然氣，依靠國內(nèi)外資源滿足國內(nèi)市場對石油的基本需求，積極發(fā)展水電、核電和先進可再生能源，利用年20的時間，初步形成結(jié)構(gòu)多元的局面，使優(yōu)質(zhì)能源的比例明顯提高。

4、加大能源領(lǐng)域的體制改革和技術(shù)創(chuàng)新

     體制改革和技術(shù)創(chuàng)新兩個方面的新突破是保證可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略得以落實的關(guān)鍵。應(yīng)盡快完善能源領(lǐng)域的法律法規(guī)體系；切實轉(zhuǎn)變政府職能，形成有利于促進能源可持續(xù)發(fā)展的政府管理體制；加快能源領(lǐng)域的市場化改革，打破行政壟斷，充分引入市場競爭，構(gòu)建市場條件下的價格形成機制；深化能源領(lǐng)域的國有企業(yè)改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，使企業(yè)成為真正的市場競爭主體。技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)在中國可持續(xù)能源發(fā)展道路上發(fā)揮重大作用。可通過加大政府在能源領(lǐng)域的研發(fā)投入，顯著提高能源研發(fā)投入所占的比例；根據(jù)終端能源需求選擇國家關(guān)鍵技術(shù)，動員產(chǎn)學(xué)研各方的力量組織攻關(guān)；通過建立能夠形成有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)，形成不斷推動企業(yè)創(chuàng)新的有效激勵機制，使技術(shù)創(chuàng)新步入良性發(fā)展的軌道。

5、采取綜合措施保障石油安全

     從長遠和全球的觀點來看，所謂“能源問題”，確切地說就是“石油問題”。石油是創(chuàng)造社會財富的關(guān)鍵因素，也是影響全球政治格局、經(jīng)濟秩序和軍事活動的最重要的一種商品。幾乎所有國家都把石油安全置于能源戰(zhàn)略的核心位置。而所謂石油安全就是保障數(shù)量和價格上能滿足經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展需要的石油供應(yīng)。石油不安全主要體現(xiàn)在石油供應(yīng)暫時突然中斷或短缺、價格暴漲對一個國家經(jīng)濟的損害，其損害程度主要取決于經(jīng)濟對石油的依賴程度、油價波動的幅度以及應(yīng)變能力。應(yīng)變能力包括戰(zhàn)略儲備、備用產(chǎn)能、替代能源、預(yù)警機制等。

    合分析，國內(nèi)外石油資源、供需狀況以及石油安全對策共同構(gòu)成影響中國石油安全的三大因素。應(yīng)在準(zhǔn)確把握現(xiàn)代國際石油市場和石油地緣政治特點的基礎(chǔ)上樹立我國正確的石油安全觀，并采取綜合措施保障石油安全。首先，將實施可持續(xù)發(fā)展能源戰(zhàn)略，提高能源效率放在第一位。除此，還應(yīng)采取如下措施：一是加快國內(nèi)油氣資源的勘探開發(fā)，加快石油科技發(fā)展；二是盡可能加入到國際合作架構(gòu)中，全面進入國際市場，特別是積極參與期貨和現(xiàn)貨交易，將市場做為獲得石油產(chǎn)品的主要手段；三是逐步建立和完善石油戰(zhàn)略儲備制度和預(yù)警體系。

四、完善法律法規(guī)體系和政府監(jiān)管

    為保證能源戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)和政策措施的落實，今后中國將在完善法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)變政府職能，建立依法監(jiān)管的現(xiàn)代監(jiān)管制度，營造公平有序的競爭秩序，為我國能源發(fā)展創(chuàng)造一個良好的外部環(huán)境。

1、完善法律法規(guī)體系

    國際經(jīng)驗表明，健全的法律法規(guī)是能>可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的基石，但我國能源領(lǐng)域的法律建設(shè)卻非常滯后，己經(jīng)影響到能源的改革和發(fā)展，盡管先后頒布了《電力法》、《礦產(chǎn)資源法》、《煤炭法》和對外合作開采陸上石油和海上石油條例等一系列法規(guī)體系，但大部分法律法規(guī)是在計劃經(jīng)濟體制背景下制定的，歷時太長，己不符合改革和發(fā)展的需要，需要根據(jù)形勢變化修訂和完善。還有很多重要的法律法規(guī)亟待確立。首先，為促進全國能源的綜合規(guī)劃和利用，保證能源效率的提高，應(yīng)從法律保障我國能源安全角度出發(fā)，制定涵蓋整個國民經(jīng)濟的《能源法》。其次，今后相當(dāng)長時期內(nèi)我國能源行業(yè)改革和發(fā)展的最大障礙將是行業(yè)內(nèi)的壟斷經(jīng)營和區(qū)域市場分割等違反市場經(jīng)濟規(guī)律的行為，應(yīng)抓緊制定和修訂《反壟斷法》、《反傾銷反補貼條例》、《保障措施條例》等維護公平競爭、整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的法律法規(guī)。最后，加快制定《石油法》和《天然氣法》等行業(yè)法，將對保障我國能源安全和可持續(xù)供給，維護行業(yè)的公平公正有序競爭起到重要作用。

     我國能源體系的一個最大缺陷就是法律法規(guī)不配套。為促進節(jié)能，應(yīng)根據(jù)需要完善《節(jié)能法》，并加快制定《節(jié)能法》配套法規(guī)和實施細則，引導(dǎo)和規(guī)范全社會用能行為，其重點是制定《節(jié)約石油管理辦法》和《能源效率標(biāo)識管理辦法》等。為保證法律法規(guī)的落實，應(yīng)加強執(zhí)法，完善法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，健全執(zhí)法體系，加強監(jiān)督檢查，依法實施管理。[NextPage]

2、完善政府管理體制

    能源是關(guān)系國家經(jīng)濟命脈的產(chǎn)業(yè)，政府無疑必須在其中發(fā)揮重要作用。但政府的職能要重新定位，逐步從競爭性領(lǐng)域退出，朝著服務(wù)型政府方向轉(zhuǎn)變。要集中分散在各政府部門的職能，將仍保留在企業(yè)中的行政職能分離出來，建立綜合的能源政府管理部門。政府的職能應(yīng)主要體現(xiàn)在：制定宏觀發(fā)展政策；實施綜合能源戰(zhàn)略管理；制定有關(guān)促進競爭和反壟斷的政策和法規(guī)，保證市場的公平有序競爭；發(fā)揮規(guī)范、協(xié)調(diào)企業(yè)行為和督促企業(yè)自律的作用；進行市場預(yù)測和提供信息服務(wù)等。

    相應(yīng)的監(jiān)管機構(gòu)，按照依法監(jiān)管的原則建立現(xiàn)代監(jiān)管制度。應(yīng)逐漸淡化行政審批等行政管理職能，在進行經(jīng)濟監(jiān)管的同時，加強技術(shù)、安全，環(huán)保等社會監(jiān)管手段。建立集監(jiān)管性、技術(shù)性、專業(yè)性、服務(wù)性于一體的監(jiān)營機構(gòu)，不僅可加強政策執(zhí)行的力度，也能使政府主管部門集中精力做好制定政策的工作，更為重要的是，能在監(jiān)管機構(gòu)與政府決策機構(gòu)之間形成有效的制約機制。