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“這已不是單個航空公司所遭遇的挑戰(zhàn)，已經(jīng)上升為國家行為，需要從國家層面統(tǒng)一應(yīng)對”

一項源自歐盟的法規(guī)正牽動著全球民航業(yè)界的神經(jīng)。盡管該項法規(guī)聽上去措辭陌生，但它的效力正持續(xù)發(fā)酵，并將深度影響全球民航業(yè)的未來走向。

根據(jù)歐盟規(guī)定，自今年1月1日起，所有使用歐盟機(jī)場的民航飛機(jī)全部納入歐洲碳排放交易體系（ETS）。這是歐盟27國一致的決定，其目的是歐盟所聲稱的“遏制全球變暖”。

這幾乎招致全球民航界同聲反對，在現(xiàn)有歐盟航空市場占據(jù)較大份額的中國航企反應(yīng)尤烈。據(jù)中國航空運(yùn)輸協(xié)會預(yù)計，2012年歐盟依據(jù)該項法案征收的“碳排放稅”將給中國航空公司增加約8億元的成本，到2020年將可能增加到30億元。

歐洲以外的航空公司也將無一例外受到這一規(guī)定的影響。2013年4月30日是歐盟給各國航企設(shè)定的第一個繳費(fèi)日。此前，各國航企尚不用給歐盟支付碳排放稅。但可以想見，未來這一年，全球航空業(yè)界將注定無法平靜。

“這對中國等發(fā)展中國家極為不利”

對于普通消費(fèi)者而言，歐盟這一單邊法案帶來的直接惡果就是機(jī)票價格上漲。多位民航業(yè)界專家測算后告訴本刊記者，在該法案實(shí)施后，中國往返歐洲航線機(jī)票價格有可能上浮幾十到幾百元不等。[NextPage]

根據(jù)歐盟的該項法規(guī)，各國航空公司初期可以免費(fèi)獲得碳排放總量85%的配額，其余15%則通過歐盟碳排放交易體系以政府拍賣形式購買。中國航空法律服務(wù)中心首席專家張起淮向本刊記者介紹，據(jù)此計算，中國航空公司在2012年需要向歐盟支付約7.43億元的“碳排放稅”，預(yù)計未來9年累計支出將高達(dá)176億元。

而且，上述免費(fèi)配額是以2004至2006三年的平均排放量為基礎(chǔ)計算的。這意味著，航空公司歷史排放量越多，現(xiàn)在獲得的免費(fèi)配額也就越多。

“這對中國等發(fā)展中國家極為不利。”《航空知識》雜志主編助理司古告訴本刊記者說，中國航空企業(yè)正處于高速發(fā)展時期，與歐美其他航空公司相比，當(dāng)前能獲得的免費(fèi)配額非常有限，而且“未來發(fā)展越快，受此影響越大”。

目前，中國航企中占據(jù)歐洲航空市場份額最大的是中國國際航空公司，其他不少中國航企也正積極計劃拓展歐洲航線，歐盟這一政策對它們的影響同樣不容小覷。一位不愿透露姓名的中國某大型航空公司內(nèi)部人士向本刊記者證實(shí)，如何應(yīng)對歐盟碳稅新政所帶來的現(xiàn)實(shí)及未來影響正成為該公司“重要的戰(zhàn)略選擇”。

這部分增加的飛行成本，各航空公司除了自行消化外，轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者也是必然選項之一。不過張起淮指出，這并不一定意味著全球性的機(jī)票上漲潮，因為歐盟法案并不涉及各國國內(nèi)航線，同時美日等發(fā)達(dá)國家已經(jīng)擁有較大比例的免費(fèi)配額，對他們來說新增成本并不明顯。

迪拜等中東機(jī)場地位可能提升

多位業(yè)內(nèi)人士告訴本刊記者，這一政策的實(shí)施除去可能帶來機(jī)票上漲之外，更有可能導(dǎo)致全球航空業(yè)的重新布局。

根據(jù)歐盟這一規(guī)定，只要是使用歐盟成員國機(jī)場的民航飛機(jī)，均須繳納全程的碳排放稅。這也正是激怒全球航空界的焦點(diǎn)問題之一。

以美國舊金山—加拿大—英國倫敦航線為例，航線大部分在美國、加拿大以及大西洋上空，僅9%的航程處于歐盟范圍，但航空公司卻要向歐盟繳納全程的碳排放費(fèi)用。

據(jù)司古分析，這導(dǎo)致的可能后果是，各國航空公司將更愿意選擇與歐盟毗鄰的迪拜等中東機(jī)場作為中轉(zhuǎn)樞紐，盡可能降低飛行成本。他向本刊記者舉例說，以法蘭克福–香港航班為例（假設(shè)機(jī)型A340-600，客座率88%），直飛航程9130千米，碳排放量251噸。如果從迪拜中轉(zhuǎn)，總航程上升至10735千米，碳排放量將增加18%，達(dá)296噸。但同時公司須繳納給歐盟的碳排放稅卻極低，因為只有迪拜–法蘭克福的航程需要計費(fèi)。

司古認(rèn)為，這種情況真的發(fā)生的話，中東海灣地區(qū)的航空公司將會借機(jī)從歐盟市場拉走更多的乘客，全球各航空公司可能重新定位海灣地區(qū)機(jī)場的地位，并重新規(guī)劃航空交通線路，法蘭克福等歐洲傳統(tǒng)航空樞紐地位將可能受損，因為“這等于間接支持了歐盟航空運(yùn)輸企業(yè)的競爭對手”。

歐盟為何一意孤行

顯然，這對于歐盟來說，并不是一件完全有利的事，而是一把“雙刃劍”。但歐盟對此政策似乎態(tài)度非常堅決，究竟是出于什么樣的考量呢？

客觀上，歐盟一直是全球最重視環(huán)保的地區(qū)之一，于2005年1月1日就正式啟動碳排放交易機(jī)制。其基本思路是：按照“限制和交易”的設(shè)計，通過每年給企業(yè)發(fā)放一定的碳排放配額，迫使企業(yè)節(jié)能減排；對于超過配額的碳排放，企業(yè)只能從碳排放交易市場上購買，沒有用掉的配額則可以出售。

2008年，歐盟正式立法規(guī)定，從2012年1月1日起把航空業(yè)納入碳排放交易機(jī)制。

資料顯示，當(dāng)前全球溫室氣體排放中，航空業(yè)的排放比例占到2%到3%，從1990年到2006年間增長了98%。依此速度，預(yù)計到2020年，航空業(yè)的碳排放量將達(dá)到8億噸。

張起淮認(rèn)為，“限制航空業(yè)的碳排放量勢在必行”，而這正是歐盟強(qiáng)力推動碳排放交易機(jī)制的背景之一。

除去環(huán)保的動因之外，歐盟通過此項征稅獲得的利益也不容小覷。多位業(yè)內(nèi)人士向本刊記者介紹，僅在2012年，歐盟通過向各國航空公司征收“碳排放稅”，就將獲得約12億美元的收入。這之后，因為歐盟為各航空公司設(shè)定的免費(fèi)配額是逐年遞減的，其每年獲得的稅收收入還會進(jìn)一步增加。[NextPage]

更加重要的是，歐盟通過率先推動“碳排放稅”，將可能在未來把該項區(qū)域性減排方案延伸到全球范圍。由此，歐盟可能取得溫室氣體排放方面的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和全球碳排放交易市場上的主動權(quán)。張起淮指出，當(dāng)前中國的碳交易市場處于起步階段，如果任由他人制定游戲規(guī)則，處境極為不利。

中國南方航空公司新聞發(fā)言人、黨委工作部部長趙繼軍也在接受本刊記者采訪時表示，這已不是單個航空公司所遭遇的挑戰(zhàn)，“已經(jīng)上升為國家行為，需要從國家層面統(tǒng)一應(yīng)對。”

國家層面的反制措施已在醞釀之中

由此，如何應(yīng)對這一棘手問題，成為中國航企面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

從航企內(nèi)部來說，成本增加是必然的結(jié)果。除去往返歐洲成本增加之外，各航空公司為適應(yīng)碳排放征稅機(jī)制，將必須把加快機(jī)型更新、加大對機(jī)組人員培訓(xùn)等舉措更快納入到未來公司運(yùn)營戰(zhàn)略中。這些，都將大大增加各航空公司的運(yùn)營成本。

而從國家層面，應(yīng)對措施似乎也在醞釀之中。

今年3月8日，一則來自空客公司高層的消息曾引發(fā)強(qiáng)烈關(guān)注。空客母公司歐洲宇航防務(wù)集團(tuán)首席執(zhí)行長路易斯.加洛瓦對媒體透露，中國已經(jīng)擱置了價值120億美元的空客訂單，包括35架A330客機(jī)和10架A380客機(jī)。這被世界輿論解讀為中國對抗歐盟單邊碳稅政策的“殺手锏”。

路透社對此分析說，訂單中的A380屬于已確認(rèn)訂單，除非放棄定金否則無法取消，而A330訂單屬于意向性訂單，仍在談判，尚未獲得政府批準(zhǔn)。而無論如何，這樣的反制措施將可能對空客等歐洲飛機(jī)制造商造成很大影響，從而推動其從內(nèi)部對歐盟施加壓力。

據(jù)上述航空公司內(nèi)部人士向本刊記者透露，目前中國航空公司購買飛機(jī)有著嚴(yán)格的審批要求。一般來說，先由航空公司根據(jù)未來發(fā)展規(guī)劃提出意向性購買申請，然后依次提交給地區(qū)民航管理局、國家民航局等部門，此后再提交給國家發(fā)改委審批。

該人士介紹，根據(jù)慣例，大宗飛機(jī)采購計劃大多在國家領(lǐng)導(dǎo)人出訪時正式宣布或簽訂協(xié)議。但即使航空公司已經(jīng)與廠商簽好合約，在沒有拿到發(fā)改委的批文之前也是不能引進(jìn)的。張起淮認(rèn)為，這樣的飛機(jī)購置流程設(shè)計為中國對空客訂單采取反制措施提供了制度基礎(chǔ)。

在張起淮看來，除了叫停空客訂單之外，中國還可能在包括限制歐盟有關(guān)產(chǎn)品進(jìn)口等方面反制歐盟。此外，還可能以在中國境內(nèi)機(jī)場的航班加油量為基礎(chǔ)向?qū)Ψ斤w機(jī)征收燃油消費(fèi)稅，而對本土公司進(jìn)行先征后退的補(bǔ)貼措施。

張起淮告訴本刊記者，中國應(yīng)學(xué)習(xí)歐盟建立一套完備的、屬于自己的航空碳排放交易體系，同樣收取其他國家的碳排放稅。

就此問題，歐盟負(fù)責(zé)氣候變化問題的委員康妮.赫澤高的發(fā)言人拉德隆曾公開表示，如果中國國內(nèi)也出臺類似的旨在削減航空碳排放的具體措施(即“替代方案”)，中國進(jìn)出歐盟的航空公司可以不用向歐盟繳納“航空碳稅”。

“只有建立屬于自己的碳排放規(guī)則，完善航企在意識、制度、設(shè)備方面的缺失，才是應(yīng)對的根本之道。”張起淮說。

李家祥：“眾怒難犯，專欲難成”

今年2月初，經(jīng)國務(wù)院授權(quán)，中國民用航空局向國內(nèi)各航空公司發(fā)出指令，明確要求未經(jīng)政府有關(guān)部門批準(zhǔn)，禁止中國境內(nèi)各運(yùn)輸航空公司參與歐盟排放交易體系，禁止各運(yùn)輸航空公司以此為由提高運(yùn)價或增加收費(fèi)項目。

本刊記者與多家國內(nèi)航空公司接觸時證實(shí)，目前不存在由單個航空公司參與歐盟碳稅機(jī)制的可能，航企要通過中國航空運(yùn)輸協(xié)會統(tǒng)一對外發(fā)聲。

“眾怒難犯，專欲難成。”今年兩會期間，中國民航局局長李家祥曾如此評價歐盟強(qiáng)行推動碳排放稅的行動。李家祥透露，目前中國正通過各種渠道來進(jìn)行協(xié)商，“多國聯(lián)合才是解決問題的最大籌碼。”

事實(shí)上，各國集體的反制行動早在數(shù)個月前就已啟動。

去年10月，美國眾議院通過決議，禁止美國航空公司加入歐盟碳排放交易體系。隨后的11月份，聯(lián)合國下屬負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)全球民航事務(wù)的國際民航組織在其總部蒙特利爾舉行了第194次理事會第二次會議，其主要議程之一就是審議由中國等26個理事會成員聯(lián)署提交的工作文件《將國際民用航空納入歐洲聯(lián)盟排放權(quán)交易機(jī)制及其影響》。正是在這次會議上，理事會通過決定，明確反對歐盟單邊將國際航空納入歐盟排放交易體系。

中國常駐國際民航組織理事會代表馬濤在發(fā)言時表示，歐盟單邊立法將國際航空納入其排放交易體系不符合相關(guān)國際法，無視其他國家、尤其是發(fā)展中國家在航空減排方面的努力，中國政府對此表示堅決反對。

本刊記者從國內(nèi)多家航空公司了解到，近年倡導(dǎo)“綠色飛行”已成各個航企的共識。中國南方航空公司新聞發(fā)言人趙繼軍向本刊記者介紹，優(yōu)化航線結(jié)構(gòu)、講求節(jié)能效果一直是南航“關(guān)注的重點(diǎn)”。前文所述國內(nèi)大型航企匿名人士也向本刊記者發(fā)表看法認(rèn)為，近年中國每年飛機(jī)增量一直處于世界前列，就機(jī)型的新舊程度及減排效能來講，并不落后于世界其他航空公司。來自國家民航局官方網(wǎng)站的消息也顯示，目前中國民航全行業(yè)平均機(jī)齡已降至8年以內(nèi)。

據(jù)了解，國際民航組織早有設(shè)想建立全球性的航空碳排放交易系統(tǒng)，但遲遲未能出臺。在司古等人看來，如果歐盟執(zhí)意推動單邊碳排放征稅政策，將可能震蕩全球民航業(yè)，造成當(dāng)前全球民航業(yè)秩序的混亂。

就目前而言，主張在聯(lián)合國氣候變化談判、國際民航組織多邊框架下通過充分協(xié)商解決國際航空排放問題，已成為包括中國在內(nèi)的多數(shù)國家的共識。從客觀上講，歐盟此次的單邊行動無疑將推動國際民航組織加快行動步伐。只是，作為法規(guī)推出的碳排放交易體系，想讓歐盟出現(xiàn)松動也絕非易事。

2013年4月30日，是歐盟根據(jù)航空碳排放法規(guī)設(shè)定的第一個繳費(fèi)日，留給世界各國航企還有一年時間。